“职责同构”体制下的“从属型政府间关系”

二、“职责同构”体制下的“从属型政府间关系”

当前在“省直管县”体制改革实践中，之所以会出现“区划导向”的改革思维，还与中国政府职能在纵向配置上的“职责同构”特点有关。职责同构是中国纵向政府间关系最主要的特点。从宪法和地方组织法对纵向政府间职能和机构设置的相关规定中,我们不难发现：从中央到省、市、县，乃至乡镇,各层级政府在政府职责和政府机构设置等方面都高度统一。其中特别值得一提的是，在列举每一层级政府职责的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”。从某种程度上可以说，上述规定已然将下级政府与上级政府的职责权限毫无保留地捆绑在一起。

与职责同构相对应的概念是“职责异构”。西方典型单一制国家在政府纵向职责配置上往往是异构的。比如在法国，大区主要负责制定区域经济发展的“指导性计划”，省的主要职责是社会管理；而市镇则在提供与居民生活密切相关的公共服务等方面承担更多的责任。⁽¹²⁾西方国家在纵向政府间职能配置上的“职责异构”特点，并不是简单从字面意义上理解的职权和责任结构上的不一致，而是指不同层级政府承担的具体职责是有区别的，即便是同一层级的不同区域的各个政府承担的职责也会有所不同。⁽¹³⁾通俗地讲，在职责异构的体制下，每一级政府都有特定的管理事务，相应地在机构设置上也不谋求整齐划一的“上下对应”，而是表现为较强的差异性。

受“职责同构”体制的影响，中国纵向各层级政府之间的关系主要表现为一种等级分明的“从属型政府间关系”。所谓“从属型政府间关系”是指，纵向各层级政府严格遵从官僚制设定的等级制原则，在机构设置上强调“上下对口、左右对齐”，在权力来源上遵循“自上而下的授权式”原则，在权力运行上实行“上级决策、下级执行”。在从属型政府间关系中，由于纵向政府间缺乏科学有效的分工体系，资源和权力主要是向上流动的，上级政府拥有支配下级政府的绝对权力，并且在资源分配方面占有明显的优势地位。也就是说，等级隶属关系是从属型政府间关系中的最典型特征，即行政等级越高的政府，可支配的权力范围越大，可占有的资源也越多。相应的，在从属型政府间关系中，越是靠近基层的下层政府，从属性越强，对上层政府的依赖性也越大。因此，在从属型政府间关系模式中，下层政府只有提高自身在纵向序列中的等级地位，才能获取更大的权力运行空间和更多的可支配资源，一般很难有能力主动去冲破权力系统的纵向制约。

在“省直管县”体制改革中，受从属型政府间关系模式的影响，县级政府的扩权行为主要是从“上面”想办法，即县级政府要么是通过向省、市政府争取权力下放的方式扩充自己的权力；要么是通过提高行政级别，争取与地级市同等的各项经济社会管理权限。总而言之，县级政府几乎不太可能像西方典型国家中的地方政府那样，以一种相对平等的地位，通过与省、市政府建立一种类似于伙伴关系的办法来解决现实发展中面临的各种瓶颈问题。究其原因，还是在于中西方在纵向政府间职能配置方面存在着显著的差异性。西方典型国家纵向政府间职能配置的“异构”特点，在增强了地方政府自主性的同时，也为地方各层级政府间的有效合作治理奠定了基本的前提和必要的基础。这一点在很大程度上是值得我们借鉴的。从这个意义上来说，如果“省直管县”体制仅仅是简单地取代“市管县”体制，在省与县之间形成新的行政隶属关系，那么这场改革将无助于区域经济发展瓶颈问题的根本解决，最终将如同当初的“市管县”体制改革一样偏离预期目标，甚至走向失败，陷入反复改革的循环怪圈。因此，有必要借“省直管县”体制改革之机，打破纵向政府间的“职责同构”，明确划分纵向政府间各自的职责权限，同时用“域”的观念替代“属”的观念，建构基于平等合作基础上的省、市、县政府间的“合作伙伴关系”。