《河北省气候资源开发利用和保护条例》呼之欲出

为了合理开发利用和有效保护气候资源，充分发挥气候资源的综合效益，维护国家安全，促进经济社会可持续发展，加快气候资源开发利用和保护立法工作，2015年，河北省气象局组织起草了《河北省气候资源开发利用和保护条例（草案）》（以下简称《条例》），即将进入立法程序，颁布施行。

本《条例》包括总则、气候资源探测与区划、气候资源保护、气候资源开发利用、法律责任、附则共六章。

一、制定《条例》的必要性

1.适应气候变化，保护气候资源和修复生态气候环境的需要

河北省是我国唯一兼有高原、山地、丘陵、平原、湖泊和海滨的省份，具有山区气候、农区型气候、海洋性气候和城市气候等多种温带大陆季风气候。近50年来，河北省年平均气温的升温率达到了0.29℃/10年，1969年河北省年平均气温为9.9℃，2014年全省年平均气温13.0℃，明显高于同期全球和全国的升温率；平均风速减小、混合层高度降低，雾霾天气日数增多，如石家庄平均风速每10年减少0.1米/秒，混合层高度约420米，每年下降约2.0米；雾霾增加趋势明显，2014年河北省平均出现雾霾日175.5天，比常年偏多19.9天；年降水资源量减少，2014年全省年平均降水量393.3毫米，较常年偏少22%。气候变化使热量资源增加，冬小麦种植界限向北推进60千米，但也导致了病虫害影响范围扩大。

为了积极适应气候变暖，保护气候资源，保障山水林田湖生态环境修复工程的顺利实施，有必要推进气候资源开发利用和保护立法进程，建立健全相应的法律制度，保护自然环境、维护生态平衡。

2.合理开发利用气候资源，实现河北绿色崛起的需要

省委八届六次全会明确了打好四大攻坚战、加强生态环境建设、推进经济转型发展、着力保障改善民生、坚定不移走绿色崛起之路的战略部署，提出了努力建设“全面小康河北、富裕殷实河北、山清水秀河北”的总体要求。气候资源是一种清洁和再生的资源、能源。河北省属于气候资源较丰富的省份之一，在张家口、承德低山丘陵区和秦皇岛、唐山、沧州沿岸地区是河北省风能资源丰富区，在太行山、燕山山区一些山谷地带是风能资源相对丰富区；河北省的太阳能资源也较丰富，太阳能资源丰富地区主要集中在张家口和承德两地及沧州的局部地区。这一区域年太阳总辐射大于5400～6100兆焦/平方米，年日照时数在2700～3000小时，是河北省太阳能利用最佳地区，对于光电直接利用非常有利。与气候资源储量相比，河北省太阳能、风能开发利用率很低，截至2013年底，全省累计风电装机容量814万千瓦，光伏累计装机容量仅46万千瓦，气候资源开发潜力巨大，仍有大量开发潜力。为了进一步鼓励企业开发利用风能、太阳能等气候资源，提高清洁能源占比，减少化石能源消费、减少温室气体排放，助力河北经济转型，实现河北的绿色崛起，有必要加快气候资源的开发利用和保护立法进程。

3.规范气候资源开发利用和保护活动的需要

河北省气候资源开发利用和保护工作虽然取得一定成效，但由于法制机制不健全，也存在一些问题。一是政府组织领导、有关部门相互配合、社会组织积极参与的气候资源开发利用和保护的体制、机制尚未建立，政府及其有关部门和各有关企事业单位在气候资源开发利用和保护中的职责不清，义务不明。二是缺乏有效利用和保护气候资源的硬性约束法律制度，致使在城市规划、城市建设和项目开发过程中常常忽略气候资源保护的科学性，如绿化水平低、地面过度硬化、公园、水体设施缺乏，加剧城市热岛效应；甚至出现一些城市盆地气候，对光照、风能、热量等气候资源造成破坏，不利于空气污染物的扩散，从而加重了空气污染，危害了人们的生命健康。三是近年来个别地方出现了盲目开发气候资源的冲动，对重大规划及建设项目、农业产业结构调整缺乏气候可行性论证，在不具备气候可行性的地区盲目投资开发利用，或是过度开发利用气候资源，不仅破坏了气候资源和生态环境，也改变了地表水、热量平衡的性质，造成旱、涝、寒、热灾害加剧，气候恶化。四是气候资源探测和评估的基础设施建设薄弱，气候资源探测资料共享机制和平台建设以及信息传输网络不完善，特别是风能太阳能资源探测、评估和预测预报能力还不高，气候资源普查、详查不够科学全面，气候资源变化分析评估能力还不强。五是部分风能太阳能开发企业缺乏国家安全意识，与一些背景情况不明的投资公司合作，以投资开发新能源的名义，在河北省敏感区域新建气候观测设施，造成气候资源的基础资料大量流失，对国家利益形成潜在威胁。

为了解决上述问题，需要加快气候资源开发利用和保护立法，规范气候资源开发利用和保护活动。

二、外省市立法实践已为河北省气候资源立法提供了很好的借鉴和参考

长期以来，气候资源开发利用和保护一直受到省委、省人大、省政府的重视，把气候资源开发利用和保护作为防灾减灾和应对气候变化，维护国家安全，促进经济社会可持续发展的重要内容。目前已有黑龙江、吉林、山西、四川、贵州、安徽、江苏、广西、青海、西藏等10余省份已先后出台了气候资源开发利用和保护的地方性法规或政府规章，有关法律制度日渐成熟，对河北省开展气候资源开发利用与保护的立法工作具有很强的借鉴与参考价值。

《中华人民共和国气象法》等法律法规对气候资源开发利用和保护虽然作出了规定，但都比较原则，缺乏具体措施。因此，加快气候资源立法，尽早建立相应的法律制度和应对措施，引导和规范社会行为，依法管理气候资源的开发利用和保护活动，是实现气候资源和社会、经济的协调发展，顺利实施河北省可持续发展战略的需要。

三、起草的原则、依据和过程

1.起草原则

一是认真贯彻党的十八届三中、四中全会精神，在气候资源开发利用和保护中，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好地发挥政府的作用；二是按照深化行政体制改革的要求，不新增行政许可事项；三是条例主要对气候资源的开发利用和保护做出规范，尽量不涉及气象灾害防御、环境保护等方面的内容；四是坚持科学立法、民主立法、开门立法，广泛征求各方面意见和建议，确保立法质量和效率。

2.主要依

《条例》的立法依据是《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国环境保护法》和国务院《气象灾害防御条例》《人工影响天气管理条例》《民用建筑节能条例》等法律、行政法规，同时还参照了《国务院关于加快气象事业发展的若干意见》（国发〔2006〕3号），借鉴了江苏、安徽、黑龙江、西藏、山西、贵州、广西、吉林等省份的气候资源开发利用和保护立法经验。

3.《条例》的起草经过

为贯彻《中华人民共和国气象法》和《气象灾害防御条例》，进一步规范气候资源的开发利用和保护，适应河北省社会经济可持续发展的需要，省气象局于2012年1月成立了起草小组，开始了《河北省气候资源开发利用和保护条例（草案）》的起草论证工作，期间，在省人大的组织下多次到省内和省外开展了立法调研，并征求了相关单位的意见和建议。并根据意见和建议对《条例（草案）》进行了多次修改和完善。

四、拟设立的主要法律制度

《条例》草案分“总则”、“气候资源探测与区划”、“气候资源保护”、“气候资源开发利用”、“法律责任”、“附则”等五章，共四十一条。拟设立的主要法律制度有：

1.明确了管理体制机制

气候资源开发利用和保护涉及各级政府及其多个部门、多个行业，需要各级政府加强领导，多部门密切配合，共同做好工作。为此，草案规定了县级以上人民政府、气象主管机构及其他有关部门的职责。县级以上地方人民政府应当加强气候资源保护和开发利用工作的领导，加强气候资源探测基础设施建设，对气候资源保护的重点和开发利用的方向作出规划，将气候资源保护和开发利用、应对气候变化工作纳入国民经济和社会发展规划，并将所需经费纳入本级财政预算。《条例》草案还规定了县级以上气象主管机构、县级以上地方人民政府有关部门的有关职责，各部门应当按照各自职责，共同做好气候资源保护和开发利用有关工作。

2.确定气候资源开发、利用和保护的基本原则

气候资源开发利用涉及的法律制度不可能面面俱到，为了能规范气候资源开发利用和保护的各种法律关系，除了设立具体法律制度外，明确气候资源开发利用和保护的基本原则十分必要。《条例》草案规定，气候资源保护和开发利用，应当遵循自然生态规律，坚持保护优先、合理开发、趋利避害的原则，防止和减轻人类活动对气候及自然生态的不利影响，积极应对气候变化。同时也鼓励与支持公民、法人和其他组织保护和合理开发利用气候资源。鼓励与支持气候资源保护和开发利用的科学技术研究以及先进技术的推广使用。

3.气候资源探测与资料汇缴、资料共享制度

目前由于气候观测设施散建于气象、交通、水利、环保、民航、国土、盐业、测绘等十多个部门，缺乏统一规划布局和有效行业监管制度，气象观测设施既存在观测项目类同、重复建设突出，又存在标准不统一、资料共享制度不健全等诸多问题。为了充分发挥现有气象观测资料的综合开发利用效率，《条例》草案规定，省气象主管机构统一管理气候资源探测和资料汇交工作。地方各级气象主管机构新建或撤销气候资源探测站（点），应当按照审批权限，经省以上气象主管机构批准。其他部门、单位或个人新建或撤销气候资源探测站（点），应当报省气象主管机构审查同意。并在经核准的范围内对气候资源要素进行探测和资料使用，并按照国家有关规定将气候资源探测资料汇交到相关气象主管机构。省气象主管机构应当建立气候资源数据库，为气候资源保护和开发利用提供科学依据，并按照国家规定向社会提供有关资料共享，同时遵守国家有关技术规范和保密规定。

4.气候资源信息公报、气候资源调查和区划制度

气候资源信息作为气象主管机构依据职能获取的一种政府信息，应当按照《政府信息公开条例》及时向社会公开，指导人们的生产生活，因此《条例》草案规定，省气象主管机构应当根据气候资源的探测实况，定期分析全省气候资源的变化和分布状况，并向社会发布气候资源信息公报，其他组织和个人不得向社会发布。

气候资源的调查和区划是气候资源开发利用的前提条件，为此《条例》草案固定，县级以上地方人民政府应当组织有关部门对本行政区域的气候资源进行调查，并根据调查结果编制气候资源区划。气候资源区划分为综合气候资源区划、单项气候资源区划和专业气候资源区划。综合气候资源区划和单项气候资源区划由气象主管机构组织编制，专业气候资源区划由气象主管机构会同农业、林业、水利、海洋、环境保护等主管部门组织编制。气候资源区划成果应当经省气象主管机构组织专家论证通过，报地方各级人民政府批准后公布实施。

5.加强了气候资源保护

作为人类赖以生存的基础，气候资源也具有敏感性和脆弱性。如果人类活动过度或者不合理开发利用气候资源，不仅会破坏气候资源，而且会导致极端气候事件的增加和土地、草原、森林、河流和海洋等自然资源与环境的退化、恶化，最终将会带来整个生态系统危机，后果难以想象。为此，《条例》草案规定，县级以上地方人民政府负责保护气候资源，应当采取节能减排、城乡绿化、生态修复、合理开发等保护措施，减少影响气候环境废弃物的产生和排放，减缓气候变化，改善气候环境。县级以上地方人民政府应当组织气象主管机构及有关部门开展气候资源影响评估，对本区域气候资源的拥有状况、分布和可利用程度、气候灾害的类型和出现概率，以及未来的发展趋势等内容作出评估，气候资源影响评估的结论应当作为规划气候资源保护重点、制定保护措施的依据。县级以上地方人民政府及其有关部门、气象主管机构应当加强气候资源保护的监督管理，查处破坏气候资源环境的违法行为。

6.完善了气候可行性论证制度

气候可行性论证是《中华人民共和国气象法》《气象灾害防御条例》中明确规定的法律制度，也是加强气候资源保护的重要措施。为了进一步完善气候可行性论证制度，《条例》草案对必须进行气候可行性论证的项目范围、从事气候可行性论证的机构及其人员条件、气候可行性论证技术报告内容、使用的气象资料以及现场探测以及资料汇缴等进行了完善性规定。

为了保证气候可行性论证报告的科学性、权威性，《条例》草案规定了气候可行性论证报告评审制度，由从事气候可行性论证的机构将气候可行性论证报告报送省气象主管机构，由省气象主管机构及时组织有关专家进行评审，并出具书面评审意见。

为了充分发挥气候可行性论证报告的作用，《条例》草案对城乡规划、生态建设规划、农业产业调整规划以及国家和省重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目使用气候可行性论证报告进行了规定，有关人民政府和项目审批主管部门在项目审批或者核准时，应当将气候可行性论证结果纳入审查内容。

7.强化了气候资源的开发利用措施

为了合理开发利用气候资源，促进河北省经济转型，实现绿色崛起，《条例》草案对空中云水资源、特色气候资源、农业气候资源、风能、太阳能等气候资源的开发利用进行了规定。

为了鼓励企业合理开发利用太阳能、风能发电，要求县级以上地方人民政府及有关部门应当制定、落实相关优惠和扶持政策。同时鼓励和支持单位和个人安装、使用太阳能供热、采暖和制冷，太阳能热水工程，小型光伏和小型风能发电系统等气候资源利用系统，要求建设单位应当根据国家和省规定的技术规范，在建筑物的设计和施工中，为太阳能利用提供必备条件。物业服务企业应当为业主安装太阳能利用系统提供便利。支持发电余量上网。

为了避免无序开发，《条例》草案还规定了当地县级以上地方人民政府应当依据气候资源区划，统筹考虑当地气候资源和生态环境的承载力以及气候条件的可行性，合理规划风能、太阳能开发利用项目，避免无序开发、盲目投资和生态恶化。

8.公共利益保护制度

为了保护公共利益和他人的合法权益，《条例》草案特地规定“开发利用气候资源，应当遵守国家和省制定的标准、规范和规程，不得损害公共利益和他人合法权益”。

五、有关问题的说明

1.气候可行性论证的必要性问题

气候可行性论证，是指依据已有的气候资源探测资料，运用科学手段和方法，对与气候条件密切相关的规划和建设项目的气候适宜性、风险性以及可能对局地气候产生的影响进行事前分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良影响的对策和措施。通过对规划和建设项目进行气候可行性论证，不仅可以增加规划和项目建设的科学性，而且可以避免和减轻气候灾害的影响，同时也可以避免破坏气候资源。反之，规划和建设项目不进行气候可行性论证则可能造成重大损失，这方面的案例也屡见不鲜。2008年南方雨雪冰冻灾害之所以造成巨大损失，很大一部分原因在于电网建设标准忽略了气候的可行性问题，导致电线结冰超过了电网的承受能力，导致电网大面积瘫痪。2010年8月7日甘肃省甘南藏族自治州的舟曲县遭遇特大泥石流，造成重大人员伤亡，跟城市规划忽略气候因素有很大关系，广东马坝冶炼厂、湖北松木坪电厂，因为前期没有严格论证气候条件，在选址和设计上存在问题，导致烟体无法排出，被迫减产或停产。1940年7月1日通车的美国塔科马海峡（Tacoma Narrows）大桥，四个月后便被海风摧毁。日本福岛核电站灾难性事故造成严重后果，与海啸浪高防护设计偏低太多，风暴潮的设计标准不足也有密切关系。

另一方面，因为进行气候可行性论证，取得成功的案例，也不在少数。江苏省润扬大桥的建设过程中，设计方依照规范先行设计，并通过风洞试验。但在气象专题风参数研究后，发现应用该风环境参数下桥梁模型被吹垮，将存在极大的安全隐患。经过七十余位专家反复论证，肯定了风参数研究的结论，设计方用6个月时间调整设计方案，确保了大桥运营安全。目前，在国外工程项目建设，气候论证先行，这在国际上早已是常规的工作程序。在美国，全美50个州通用的《国际建筑条例》（2012版）中专门对建筑物的风荷载、雪荷载、洪水荷载、大雨荷载、冰荷载等建筑规范有专门的规定。1999年建成的日本“明石海峡大桥”（跨本洲—九州海峡），提前13年就在工程位置建起200多米高的气象塔，进行气候观测和可行性论证。直布罗陀海峡大桥（跨西班牙——摩洛哥）前期气候观测和可行性论证进行了17年。丹麦—瑞典大桥前期气候观测和可行性论证进行了19年。气候可行性论证确保了这些大桥的顺利建成和安全运行。

从国内外的经验教训，可以看出一些重大项目进行气候可行性论证是十分必要的。

2.气候资源是否需要保护的问题

有人认为，气候资源是清洁、可再生能源，取之不尽，用之不竭，用与不用它都在那里，无需保护。然而事实上，气候资源也是一种很脆弱的资源。不仅全球气候受到人类影响正在变暖，局地气候受到人为因素的影响，变化更加显著。如，雾霾天气的增加，导致了地面日照辐射的减小，影响到粮食等植物的光合作用，影响到光伏发电等太阳能资源的利用；城市建筑物群，尤其是高层建筑物的增多，对大气流动形成阻滞，导致城市风力资源减少，部分地方形成城市中的盆地气候，导致了城市空气污染的加剧；城市中地面过度硬化，不仅降低了土壤对降水的吸收能力、改变了近地层的空中湿度，同时也提高了地表的温升率，引起了显著的城市气候的干热效应；煤炭、石油等石化能源的大量使用，不仅排放大量的温室气体，改变大气成分，而且打破了大气的热力平衡；大型风力、太阳能利用必然会导致风力、风向、风通道、地表温度、水蒸发量等一系列气候资源要素的改变，直接影响局地水汽的输送和分布、空气的流动性、降水和温度等等天气气候因素变化。所有的这一切都影响到大气循环系统，气候资源被破坏，造成的气候灾害大大增加，极端气候事件频发发生。因此说气候资源是脆弱的资源，也需要保护。

3.气象可行性论证的范围问题

十八大以来，国家和省政府非常重视生态文明建设，国务院制定了《大气污染防治行动计划》，河北省也将生态文明建设已经提上重要议事日程，保护和利用气候资源正是其中的重要内容之一，河北环绕京津，建设生态河北，绿色河北不仅具有现实的社会意义，而且具有重大的政治意义，我们认为河北不能再走先破坏发展后治理保护的老路，而应当在气候资源保护和应对气候变化上加强管理，从源头上进行治理保护，加大这方面的投入是值得的。从实践来看，气候可行性论证的范围很小，并不是面广量大，不会直接影响企业经济活动，征求意见后我们也进一步缩小的范围，明确对可能影响气候的大型建设项目进行可行性论证。因此我们认为与当前国家简政放权并不矛盾，相反将气候可行性论证制度纳入审查内容，直接体现了政府重视民生、针对时弊的有效做法，并不能将之与行政审批制度改革对立。

4.气候可行性论证服务机构问题

按照中国气象局令《气候可行性论证管理办法》，从事建设项目的气候可行性论证机构由中国气象局对其是否具有相应论证能力进行确认。为大力提升气候可行性论证技术能力，中国气象局组织编制了城市总体规划论证等11项气候可行性论证技术指南，研发了城市暴雨强度公式编制、核电站选址等6项气候可行性论证系统，逐步涵盖城市规划、能源、农业、交通运输等主要气候应用服务领域。为加强论证机构和气候可行性论证工作管理，中国气象局组织评审确认，43个气候可行性论证机构具备业务能力，其中包括河北省气候中心。近三年来全国共完成近1200项重大工程、城市规划等气候可行性论证工作，气候可行性论证涉及领域进一步得到拓展。