城市客运交通结构优化节能的政策措施

2.4　城市客运交通结构优化节能的政策措施

城市客运交通系统最本质的特征是城市客运交通结构。城市客运交通结构指城市中某一时期在完成全市客运量中各种交通方式分担的比例，也称为居民出行方式结构。

城市交通结构是出行者对交通方式自由选择的结果，是客运交通方式的特征、出行者自身的特征和客运交通政策共同决定的。城市交通结构在外部因素一定的情况下处于一种动态平衡状态，当外部条件发生变化，如出现新的交通方式、交通政策改变、出行者自身特征改变等，平衡被破坏，当外部条件相对固定后将逐步达到一种新的动态平衡状态。稳定的交通结构并不等于合理的交通结构，在可持续发展的城市交通系统中，交通结构有着重要的地位，城市资源消耗、环境质量、运输效率等重要规划目标均与城市交通结构有直接的关系。合理的城市交通结构优化应考虑以下几个方面。

①提高运输能力。通过提高道路交通系统的运输效率来提高运输能力，要求从交通政策上扶持运输效率高的公共交通系统，限制单位运输效率低的个体机动化交通方式的过度发展。

②提高城市可达性，促进城市社会经济发展。

③从长远考虑客运交通结构的发展，应避免地面道路资源的枯竭，在适当的时候建立新型大运量的客运交通方式。

④客运交通结构应满足不同城市居民层次的需要，具有多样性。

⑤有利于城市资源优化利用。

⑥有利于城市环境质量的提高。

交通结构优化不仅指通过不同交通方式增长速度的控制来实现交通结构中比例关系的变化，更表现为交通结构中主体交通方式的更替，交通结构优化应是政府政策导向和市场导向共同作用的结果。

我国城市交通结构正处于向机动化方向发展的转型时期，根据国内外城市机动化发展经验，我国城市机动化发展道路有两条:一是步行、自行车、摩托车、助力车、私人小汽车;二是步行、自行车、公交。重视城市总体交通结构优化，促进合理城市交通结构的形成，对城市交通可持续发展有至关重要的影响。由于各城市都有其自身不同的特点，因此什么样的交通结构合理应根据城市的实际情况确定。交通结构优化是城市交通可持续发展的核心和关键，我国城市交通结构优化的主要出发点是城市土地、城市环境和能源消耗。一个可持续发展的城市客运交通系统必须是一个节约能源的交通系统，只有降低了城市客运交通中单位居民出行的能耗，才能减少由于交通能耗所带来的环境污染和资源的过度使用，才能实现真正意义上的环境可持续、社会可持续和经济可持续，因此如何优化城市客运交通结构、降低城市客运交通能耗是一项关乎经济、社会和环境的重要工程。

2.4.1　城市客运交通结构优化节能的原则

我国《节能中长期专项规划》指出，节能是我国经济和社会发展的一项长远战略方针，也是当前一项极为紧迫的任务。为推动全社会开展节能降耗，缓解能源瓶颈制约，建设节能型社会，促进经济社会可持续发展，实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须加强节能减排工作的落实。

节能的指导思想、原则和目标^［65］如下。

1.指导思想

认真贯彻党的十七大精神，以科学发展观为指导，坚持节能优先的方针，以大幅度提高能源利用效率为核心，以转变增长方式、调整经济结构、加快技术进步为根本，以法治为保障，以提高终端用能效率为重点，健全法规，完善政策，深化改革，创新机制，强化宣传，加强管理，逐步改变生产方式和消费方式，形成企业和社会自觉节能的机制，加快建设节能型社会，以能源的有效利用促进经济社会的可持续发展。

2.遵循原则

1)坚持把节能作为转变经济增长方式的重要内容

我国能源消耗高、浪费大的根本原因在于粗放型的增长方式。要大幅度提高能源利用效率，必须从根本上改变单纯依靠外延发展，忽视挖潜改造的粗放型发展模式，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，努力实现经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善和生态良性循环的协调统一。

2)坚持节能与结构调整、技术进步和加强管理相结合

通过调整产业结构、产品结构和能源消费结构，淘汰落后技术和设备，加快发展以服务业为主要代表的第三产业和以信息技术为主要代表的高新技术产业，用高新技术和先进适用技术改造传统产业，促进产业结构优化和升级，提高产业的整体技术装备水平。开发和推广应用先进高效的能源节约和替代技术、综合利用技术及新能源和可再生能源利用技术。加强管理，减少损失浪费，提高能源利用效率。

3)坚持发挥市场机制作用与政府宏观调控相结合

以市场为导向，以企业为主体，通过深化改革，创新机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用。政府通过制定和实施法规标准，加强政策导向和信息引导，营造有利于节能的体制环境、政策环境和市场环境，建立符合市场经济体制要求的企业自觉节能的机制，推动全社会节能。

4)坚持依法管理与政策激励相结合

增量要严格市场准入，加强执法监督检查，辅以政策支持，从源头控制高耗能企业、高耗能建筑和低效设备(产品)的发展。存量要深入挖潜，在严格执法的前提下，通过政策激励和信息引导，加快结构调整和技术进步。

5)坚持突出重点、分类指导、全面推进

对年耗能万吨标准煤以上重点用能单位要严格依法管理，明确目标措施，公布能耗状况，强化监督检查;对中小企业在严格依法管理的同时，要注重政策引导和提供服务。交通节能的重点是对新增机动车要建立和实施机动车燃油经济性标准及配套政策和制度。建筑节能的重点是严格执行节能设计标准，加强政策导向。商用和民用节能的重点是提高用能设备能效标准，严格市场准入，运用市场机制，引导和鼓励用户和消费者购买节能型产品。

6)坚持全社会共同参与

节能涉及各行各业、千家万户，需要全社会共同努力、积极参与。企业和消费者是节能的主体，要改变不合理的生产方式和消费方式，依法履行节能责任;政府通过制定法规、政策和标准，引导、规范用能行为，为企业和消费者提供服务，并带头节能;中介机构要发挥政府和企业、企业和企业之间的桥梁和纽带作用。

3.节能目标

1)新增机动车

未来用油增长最快的是机动车。根据美国、日本、欧洲等国家的经验，机动车节油最经济有效的措施就是制定和实施机动车燃油经济性标准并实施车辆燃油税等相关制度，促进汽车制造企业改进技术，降低油耗，提高燃油经济性，引导消费者购买低油耗汽车。

2)城市交通

合理规划交通运输发展模式，加快发展轨道交通等公共交通，提高综合交通运输系统效率。在大城市建立以道路交通为主，轨道交通为辅，私人机动交通为补充，合理发展自行车交通的城市交通模式;中小城市主要以道路公共交通和私人交通为主要发展方向。

2.4.2　公共交通出行比例最大化的政策

大力发展公交、优先发展公交是已经得到广泛接受的城市交通发展政策。广义的公交优先发展政策包含有丰富的内涵，具体包括如下几方面。

①政策优先。建立并完善法规体系和组织机构，制定和推行相关技术标准及投资战略。世界上许多国家和城市均通过公交立法实践取得了成功的经验。

②投资优先。对公共交通进行投资倾斜，包括生产性投资和补贴性投资。

③规划和设施建设优先。城市交通规划中体现公交优先原则，建设发达的公共交通网络和设施。

④发展大容量轨道交通。在特大城市和具备条件的大城市积极发展轨道交通，逐步确立其在城市客运交通中的主导地位。

⑤道路通行优先。给予公交运营车辆以道路优先通行权，主要可以采用公交专用道、交叉口公交优先通行技术等。

⑥优良的经营管理技术。在城市交通信息化建设中，引进先进的通信、信息和决策技术，优先实现对公交车的动态实时管理，优化运营调度，提高服务质量。

2.4.3　个体机动交通出行比例最小化的政策

个体机动化交通方式的发展已经是城市交通发展中不容回避的问题，可分为小汽车交通方式和摩托车、助力车方式。由于不同城市的经济发展水平不同，现阶段所处的个体机动化发展水平也不同。个体机动化交通具有高人均资源消耗率，高人均污染排放率的特点，因此，个体机动化交通方式的无序发展将增加道路交通总量，增加拥挤与污染，不利于可持续发展。

摩托车是前几年我国城市中发展最快的个体机动化交通方式。大量的摩托车、助力车虽然方便灵活，但也因此造成了交通拥挤、交通秩序混乱和环境污染加剧，因此许多城市都制定了严格限制摩托车、助力车的交通政策。如南京、苏州等城市实行了限期淘汰的政策。摩托车、助力车的发展根据城市规模可采用不同的政策，大城市、特大城市应严格限制摩托车、助力车的发展，中小城市适当控制摩托车、助力车的发展，并限制其使用范围。

根据我国的汽车产业政策和城市条件，政府对小汽车的发展应采取引导控制加管理的发展政策，即引导小汽车的拥有行为，控制和管理小汽车的使用行为，对小汽车实行适度发展和有偿使用，不同城市应根据税收和收费政策制定出控制本地小汽车拥有和使用的具体措施。

2.4.4　非机动交通出行比例合理化的政策

1.自行车发展政策

自行车的发展政策应置于城市的社会经济条件下分析，城市中不应将自行车与机动车作为互相对立的交通方式看待，而应从交通运输系统的角度研究如何把两类方式组合以获得最高的效率。在我国的一般城市中，自行车发展政策可确定为明确自行车在当前和未来城市客运交通结构中的地位和作用，发挥自行车在中短距离出行中的优势，发挥自行车的换乘功能，逐步建立自行车道路网络。在提高自行车交通的舒适性、有序性和安全性的同时，实现机非运行系统的空间分离，减少相互之间的干扰。

2.步行交通发展政策

步行是私人交通方式中重要的组成部分，从城市交通节能角度讲，步行是一种绿色交通方式，没有能源消耗和环境污染，适量的步行不但可以实现出行需求，同时也有益于身体健康。步行的出行方式是人们最基本的出行方式，无论过去、现在还是将来，都是城市客运交通的重要组成部分，具有公共交通以及其他私人交通不可替代的作用。因此必须充分体现“以人为本”的原则，在城市中主干道边上必须设置步行便道，方便居民步行出行的需求，充分尊重行人的权利并发挥步行在城市交通中的作用。

我国大城市的步行出行在各种交通方式中的比例大约为31%，即使在机动化程度很高的美国、日本等国家，目前步行出行在各种交通方式中仍然占有很高的比例，例如在日本的东京、大阪、名古屋的步行比例占全部出行总量的25%以上^［93］。随着城市化、机动化的发展，我国特大城市的步行出行比例会逐步下降，但仍然会占有一定比例，估计一般在20%～25%。

步行的出行方式一般只适合于短距离的出行，即使在换乘中的步行距离也都是在相对比较短的距离范围内，同时步行的出行方式比例会由于出行距离的增加而减少，这是一种基本的出行规律。据统计，在整个步行出行总量中，有48.5%的时间消耗小于10min，80%左右的时间消耗小于20min，超过30min的仅占5.6%，平均出行时间为15.6min，平均出行距离在1km左右^［94］。

步行交通占地少，投资小，环境影响小，不仅在短距离出行中扮演着主要的角色，而且在其他出行过程中承担衔接转换的作用。我国城市交通结构中步行比例一般较高，解决好步行交通对城市交通发展有重要意义。

我国一般城市的步行交通发展政策为，充分发挥步行系统在城市交通系统中的地位作用，完善各类步行设施，提高步行交通系统服务质量，使步行者有较高的安全感、舒适感和适当的可达性。