城镇规划区和城乡规划区区别

6.4.1　存在的问题

1）规划体制的矛盾日益凸显

城乡规划主管部门强调城镇密集地区规划属于城镇体系规划的一种层次和类型，坚持城镇密集地区规划是城乡规划序列的一部分，它与以行政区划为单位编制的城镇体系规划、城市总体规划、专业规划、详细规划、村镇规划等，构成了完整的区域和城乡规划体系。而发展与改革部门则认为包括制定城镇密集地区规划在内的区域规划是各级发改委的职能，城镇体系只是区域规划的一部分，认为城镇体系规划越来越像综合性的区域规划是不对的，超越了体系规划的范畴。前者以《城市规划法》为依据，并努力促成出台《城乡规划法》；后者则力主“大规划”体制的改革，试图以国民经济和社会发展规划统领所有的空间与非空间规划，已按照这一设想起草了《规划编制条例》，并有意出台《规划法》。国家发改委将长三角和京津冀作为“十一五”区域规划的两个试点，其着眼点十分明确地指向了城镇密集地区规划。国土资源部门凭借国土规划的职能，积极地在全国开展规划的试点，其目标也是将单一要素为主的土地利用规划改革为综合性空间利用规划。

国家发展改革委员会、建设部、国土资源部，都在全力推进自己的规划职能。发改委出台《规划法》的设想暂时可能难以实现，但是在借助“十一五”规划的机遇，将区域规划推向前台之后，有关《规划编制条例》的起草工作也许很快将被再次提到议事日程。其适用范围如果仅限于国民经济社会发展规划的编制，则对目前的规划体制不会产生大的影响。如果通过这一行政性法规的出台，顺利界定了其主导编制的“区域规划”区域性空间规划的地位，必然对建设部门的城镇体系规划产生冲击。

表6.3　中央政府各部门现行制定规划的分析比较

续表6.3

续表6.3

注:地方各级行业管理部门的相应任务、职能按本级政府事权对应设置。

资料来源:王晓东.对区域规划工作的几点思考——由美国新泽西州域规划工作引发的几点感悟.城市规划，2004，28（4）

尚未出台的《城乡规划法》在立法指导思想上已经具有明显局限。《城乡规划法》的一大进步，是打破城乡规划的二元分割，有利于对城乡空间的整体进行规划统筹。这本是顺理成章之举，完全符合我国城市化进程和“五个统筹”的基本要求。但是其起草过程却异常艰难，有来自外部的反对，担心此法的出台使“城乡规划”事实上具有包括区域规划在内的内涵；建设部内部，也难以统一认识，在城乡规划的内涵界定和城乡规划法的适用范围上都有不同的意见。提交全国人大的《城乡规划法》送审稿，在城镇体系规划的法律地位、实施机制和与相关部门的关系上并无大的突破，同时，在经过多次反复后，选择保留了“城市规划区”的概念，仍然不合时宜地为城乡规划的统筹调控作用划了一个“框”。

牛慧恩（2004）认为，我国空间规划发展中存在的突出问题是规划缺乏协调和实施不力，在基层则具体表现为各种规划之间相互矛盾，彼此冲突，难以得到执行和实施，而这些问题与我国规划体系的混乱和规划的多头管理有一定的关系。如果仅将规划作为政府决策的参考或信息源，或作为研究问题和统一认识的一个必要过程，在不考虑规划成本的前提下，规划做得多些甚至规划之间不协调，关系也不是很大，政府领导层或主要决策者在决策过程中可以汲取其中有用的部分，或从中进行必要的平衡。一旦规划本身已经是决策或是要执行的政策，甚至被赋予了法律效力，那么规划之间的相互矛盾和彼此冲突带来的问题就严重了。目前我国三大空间规划主管部门都在考虑自成体系地发展。国土资源部门提出的国土规划空间体系基本上就是国外的空间规划体系，把区域规划、城市规划基本上都涵盖了，只是挂上了“国土规划”的标签而已。发展规划部门根据主管部门的性质，把城镇体系规划、城市规划、国土规划都归入了专项规划，认为只有其主导的国民经济社会发展规划是总体规划、区域规划和综合性规划，排他的结果无非也是要自成体系地发展。这种发展态势，更加凸显了理顺规划体制和各部门在区域规划层面的职能，已经十分紧迫。

牛慧恩（2004）提出的建立统一的空间规划体系的构想主要是:①在国家管理层面，一是实行空间规划的统一管理，将空间规划职能统一到一个主管部门之下；二是在三头管理的现行体制下，对国土规划（国土资源部门主管）、区域规划（发展计划部门主管）、城市规划（城乡规划部门主管）各管到哪一个空间层次以及规划的主要内容进行必要的明确，避免规划内容上的交叉和空间上的重叠。②在大区域管理层面，由中央政府和有关地方政府代表组成三大城镇密集地区的区际协调机构，负责城镇密集地区的综合规划工作。③在基层管理层面，各个部门应该共同做好统一的综合性空间规划，成为基层空间开发建设的共同行动纲领。其观点是建立在区域规划和城市规划分离的基础上，也就是将依据现行《城市规划法》业已形成的“城市规划”和“区域城镇体系规划”体系，缩减为“城市的规划”，忽视了城乡规划部门现有的区域规划职能以及区域规划和城市规划的系统关联。同时，按照目前中国行政管理体制的特点，如果在国家层面保持三大规划隶属三个不同部门，而在城镇密集地区和基层（市、县）推行政府及其各有关部门共同制定综合性空间规划的管理机制，与中国各主管部门职能崇尚上下基本对接的现实无法衔接，也没有明确城镇密集地区和基层政府的综合性空间规划与城镇体系规划、城市总体规划等相关综合性空间规划体系的关系，以及与发展改革部门试图建构的区域和市、县层面的“区域规划”、“总体规划”编制体系的关系。

王晓东（2004）则在对中国各部门制定的规划进行整理归纳的基础上，提出“以城镇密集地区、城镇群、都市圈发展规划为依托，以各部门的行业规划、专项规划为基础，建构区域规划体系”，并据此制定相关法律、理顺部门职能。这一设想与本书对城镇密集地区规划综合性区域规划地位的认识是一致的。

2）政府规划事权的划分有待理顺

规划编制和实施管理的职责和内容应当与政府的职能相对应。国家和地方各级人民政府都对其行政地域内的事务负有权力、义务和责任，但是各级政府的权力、义务和责任是不同的。而规划管理的体制也应与各级政府职能、权力、责任相对应，管理什么，怎么管理，关系到规划管理的合理性、可操作性和有效性。

从城乡规划的角度，国家和省级政府对区域城乡发展实施宏观调控的核心任务，是制定和实施本行政区域的城镇体系规划等区域性规划，协调和处理区域中各城镇发展中的矛盾。而城市总体规划及其以下层次规划的制定和实施主体是城市人民政府。因此，各级政府的规划监督管理的职责和内容是不同的。城市人民政府及其规划主管部门的规划监督管理，主要是保证城市人民政府负责的城市规划的制定和实施。国家、省级政府及其规划主管部门的规划监督管理，则包括两个方面内容，一是保证本级政府制定的区域性规划的贯彻实施，二是对下级规划部门制定和实施城市规划的行政行为进行规范化的指导和监督。

目前，我国的规划管理存在事权和责任划分不清的问题。长期以来，国家和省监督管理地方城市规划工作的核心内容，并不是对本级政府制定的区域性城镇体系规划的实施和贯彻落实的监管，而是对城市的总体规划制定和实施的监督管理。对于上百个报国务院审批的城市总体规划，国家各有关主管部门担负了非常具体的审查责任，大到对城市性质、规模、布局等的审查，小到对具体文字的调整和修改。对城市的人口和规模的核定也力求精确到万人和公顷。但冗长的审批和核定周期，使很多城市长时间处在合法的总体规划不好用、实施的总体规划不合法的尴尬境地。

为求顺利通过审查报批，城市总体规划成果也开始“失真”。例如为了符合国家人均建设用地指标要求，城市总体规划中往往尽可能扩大人口规模，缩小城市规划建设用地范围。而目前所处的发展阶段和这一阶段产业结构、产业层次的特点，决定了工业用地的快速增长是很多城市经济发展的必然过程，人地关系也在发生变化。再加上干部任期制、经济考核指标，以及粗放的用地方式等的影响，导致很多建设用地游离在城市总体规划确定的规划建设用地范围外，总体规划无从控制和管理。如果严格按规划实施，往往工业用地总是紧张，其他相关的用地却并未相应增长。

当然，城市总体规划的制定和实施是贯彻落实上位规划包括城镇体系规划、城镇密集地区规划的重要途径。从这一点上看，加强对城市总体规划编制和实施的管理是国家和省级政府实行规划管理的重要职责。但是，既然城市对其内部的建设和发展享有充分的自主权，国家和省政府对城市总体规划到底应该审什么，审批的依据、目的是什么，就是一个值得探讨的问题。除了事关国家和省城镇体系规划，城镇密集地区规划实施的内容，是否应当留给城市足够的决策权？除了上收城市总体规划审批权、实施城市规模核定制度等途径，国家和省还可以采取什么措施更积极有效地加强对国家和省城镇体系规划、城镇密集地区实施的监督管理？这些问题，关系到城镇密集地区规划实施和中央、省级政府依据城镇体系规划、城镇密集地区规划调控地方发展等重要命题。