发达国家农业国内支持和补贴额历来很高，其中美国、欧盟及日本的农业补贴约占世界补贴总额的80%，且对部分农产品维持高关税，严重扭曲世界农产品贸易。日本农业仅占其GDP的1.0%，但政府农业补贴达到GDP的1.4%。美国国会2008年初通过的2007－2012《新农业法案》，对农业的补贴总金额高达2900亿美元。从补贴的品种看，粮食、肉类、奶类和糖等是重点的补贴产品。发达国家对重点农产品的补贴额度相当高，许多农产品单位产量获得的补贴值超过了我国相应农产品的市场销售价格。
根据OECD的统计，在过去的几十年里，发达国家为其农业部门提供了巨额的支持和补贴。2008年的初步数据显示，欧盟的农业支持水平最高，为1504亿美元；其次是日本，为416亿美元；美国位居第三位，为233亿美元，相比而言，我国的政府支农水平远远落后。
一、 总体支持力度不够
1.政府支持农业的资金总量不足。
从国内来讲，与各个方面要求支持农业的呼声相比，政府因受财力的限制对农业的投入仍不能满足我国农业的需要。即使达到了《农业法》所规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求，中国政府对农业的支持总量仍是低水平的。
表5-2 国家财政用于农业的支出情况 单位：亿元
资料来源：《中国统计年鉴》。
注：“农业基本建设支出”包括增发国债安排的支出，2006年的其他303.88亿元为农村合作医疗。
由表5-2可以看出，国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重并不高，近年来还出现了一定程度的下降，大约维持在7.7%左右的水平，比1996年的8.8%低了1.1%。而且，国家对农村农业的固定资产投资和对农业、农村的扶持和补贴严重不足。2006年、2007年和2008年由国家投资农村和农业分别为16629.5亿元、19859.5亿元和24090.1亿元，投资总额不断增加。但是，我国国家固定资产投资于农业和农村的占比却呈下降趋势（图5-2），落后于其他行业的增长速度。中国政府对农业和农村的扶持补贴资金不多，在我国仅是一些经济发达地区政府对农业有所支持补贴，相对落后的地区政府对农业、农村和农民进行补贴数额则非常有限。
图5-2 农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比重
资料来源：《中国统计年鉴》。
2.中国政府对主要农产品的名义保护率水平低。
名义保护率（Nominal Rate Protection，简称NRP）是衡量一国农产品边境保护水平简单而又实用的方法。中国不同产品的边境贸易保护差异较大，多数重要农产品的名义保护率为负值。
名义保护率的变动反映了国内市场批发价格与进口到岸价格的关系，名义保护率为正值，表明国内市场批发价格大于进口到岸价，有利于进口，也就是说，名义保护率的变动与进口量的变动呈正相关关系，反之亦然。从表5-3可知，重要农产品名义保护率上升，则进口增加；相反，名义保护率下降，进口减少。自我国加入WTO以来，小麦、玉米和大米等粮食作物基本维持负保护状态，国内市场批发价格总体上低于进口到岸价格，因此加入WTO后并未出现进口粮食冲击国内市场的现象。而随着棉花、豆油、菜籽油和棕榈油这些食用油的国内价格逐渐上升，名义保护率不断提高，进口量也明显增长。食糖由正保护转为负保护，因此进口量同比减少。
表5-3 中国主要农产品名义保护率
资料来源：《中国物价统计年鉴》。
注：名义保护率=（国内批发市场价格－进口到岸价格）/进口到岸价格×100%，其中到岸价格为完税后的进口成本。
3.中国政府对农业生产者的支持程度明显不足。
从美国、日本等发达国家的经验来看，政府都给予了农业发展极大的财政支持力度。美国每年可计算的直接补贴为512亿美元，每名专业务农者一年获得的补贴达1.4万美元。到2007年，美国的农业财政补贴占农业生产总产值的比重达到了50%。日本政府每年对农业的财政总支出为700亿日元，其中中央政府为330亿日元，每公顷耕地可获得约8万日元（约折合630美元）的补贴，这相当于欧盟普遍面积补贴的两倍多一点。2007年，日本财政用于农业补贴的支持占农业总产值的比重高达76%。
图5-3 生产者支持占农业总收入的比例（PSE%）
资料来源：http：//www.oecd.org。
与发达国家相比，我国的农业生产者支持程度非常低。根据经和组织的测算，中国的生产者补贴等值（PSE）[1]从1994才开始变为正值，约为138.64亿元人民币，百分比PSE为1%，虽然非常低，但是较之1993的－13%已经是一个非常重大的转折了。中国2005－2007年的PSE分别为2951.32亿元、4157.80亿元、4100.44亿元人民币，生产者支持占农业总收入的比例（PSE%）年均10.1%。而生产者名义支持系数（NAC）[2]1993年为0.88，而1994年为1，1994－1998年均为1，1999年又下降到0.97。2000年开始大于1，为1.03，2005－2007年的NAC分别为1.09、1.13、1.10，表明农民收入比完全没有支持时高10.7%。 生产者名义保护系数（NPC）2005－2007年分别为1.4、1.06、1.03，表明国内价格比世界价格平均高4.3%。但是，中国的农业支持水平和部分发达国家相比，还有相当大的差距。例如，OECD国家2006－2008年年均PSE为2612.22亿美元，百分比PSE为23%，NAC为1.16。
此外，在财政对于农业的支出中，大部分资金投入到农业基本建设和公共储备中，对于直接与农民收入和产出挂钩的支付或价值转移相对较少。在一般服务支付中，农业科研、教育的比例仍然很低。具体来说，就是在农业设施的建设、先进农业机械的使用、土地质量的提高、基本农田水利建设、农业科技创新与推广、提高农民素质的培训等方面的公共财政投入还必须加强。此外，补贴性政策出台的主要目标是为了促进生产，而实际效果是以稳定和增加收入为主，直接促进生产的支出所占份额较小。主要的项目支出，如粮食直补、生产资料综合补贴等，对提高农民的生产积极性有重要促进作用，但是只在财政支出的当年起作用，而并不形成生产能力，不具有长期作用。
二、政府支农结构不尽合理
1.“绿箱”支持结构有待改进。
由于“绿箱”政策对贸易的扭曲程度小，其实施有利于长期内农业国际竞争力的增强，中国农业支持政策措施绝大部分属于WTO规定的“绿箱”政策措施的范围。从资金投向来看，以基础设施建设为主，而与农民收入相关的支持措施较少，如给农业生产者的不挂钩收入支持、农民收入保险支付、农业结构调整援助、农产品市场营销与促销服务等。因此，我国的农业支持结构还有待改进。
2.对农业的间接支持多于直接支持。
中国政府支农的间接支持多于直接支持，这种间接支持造成资金利用率低下，使用效果不高。我国目前还对一些农产品实行国家定价、国家收购等价格支持措施。西方一些国家的实践证明，价格支持的效率较低，同时也给政府带来严重的财政负担。总之，中国政府对农民的直接收入补贴、结构调整支持等使用较少，农业生产结构存在很多不合理的地方，对农民由于结构调整所带来的损失补偿等方面做得不够，严重制约了中国农业经济的发展。
3.农业支持的对象单一。
发展农业要调动各方面的积极性。从中国财政支农的对象看，农业支持对象单一。政府支持农业的资金基本上只能用于国有或集体等企业单位，而不用于个人、股份公司等。长期以来，中国各级政府支持农业的资金在使用对象上有三个特点；一是基本上只能用于国有、集体单位，不能用于个人、股份公司等：二是主要用于非盈利性的事业单位，一般不用于盈利性的企业单位；三是只能用于农业本系统的单位，一般不用于其他部门或系统的农业项目。这种做法不利于贯彻多种经济形式共同发展的方针，不利于调动全社会投资农业的积极性，不利于公平竞争，也不符合WTO的国民待遇规则。因此，今后在增加农业国内支持总量的同时，也需要改革政府支农结构，以增强中国农业的国际竞争力。
三、 财政支农支出管理弱化
中国目前对财政支农资金的管理体制远远不能适应市场经济和提高农产品比较优势的需要。主要的问题是管理机构繁多，职能高度分散，部门分割严重，造成了资金在途时间长、运行缓慢，使用效率低等，使农产品的生产、流通、加工和贸易相互脱节。目前这种高度分散的农业资金管理体制不能适应市场经济和开放经济的需要，不利于政府职能的合理有效发挥，部门间协调复杂费时，不利于统筹规划。在农业投资方向，农业科研管理、农产品质量控制、农产品产销包括内贸外贸协调等等方面，也都存在一些较为突出的问题。
总之，应该对财政支农资金进行管理上的改革，建立一个高效的、协调的、统一的“从田间到餐桌”的农业资金宏观管理体制，以确保中国农业长期稳定发展，这是不断提高农业比较优势的必由之路。
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