从肯尼迪的技术官僚到重塑政府：在一个高科技、市场驱动的世界中签订合同
战后时期也是冷战时期。在这一时期，美国和苏联核武器竞赛产生的恐惧以及苏联火箭升空后引发的空间竞争，使一些关注合同的人将注意力瞄准了德怀特·艾森豪威尔将军称之的军事工业联合体。事实上，我们后来所知的冷战是由杜鲁门行政当局确立的国家安全备忘录68号正式宣称的。它意味着承诺大量的军事开支。向苏联提供核武器的间谍运作以及入侵韩国只是推动了日益升高的冷战热而已。具有讽刺意味的是，正是艾森豪威尔将军在成为总统后立即着手削减五十多亿用于国家安全的开支。面对批评，他回答道：“也许国家安全委员会应当对我们是否会首先碰到国家破产和国家毁灭写份报告。”96
这些类似的信仰意味着联邦政府日益关注研究和发展的合同97。这些合同将成为一些重点大学一个重要的收入来源，并引发在这些学校上的争论。联邦政府也力图使合同鼓励私人公司在新的领域（如计算机）里进行创新，正像早年通过合同来提升航空业一样。
一些推动国家安全政策的因素意味着通过合同来生产新的核武器、新的运载核武器的战机、生产空对地、空对空导弹以及州际和中程反弹道导弹。这些因素也有助于加快建立由美国海军“诺梯勒斯号”（第一条各等级的核舰艇，能在海底发射核导弹）引领的核装备的海军。当约翰·肯尼迪总统确立了在60年代末将美国人送上月球并安全返回的目标时，空间扩张规模和美国日益涉足越南战争更使事情复杂化了。
白宫应付这些挑战的决心、国会对如何迎接挑战的关心导致重新检查所有的联邦合同运作。肯尼迪总统的国防部长罗伯特·麦克纳马拉力图使合同对公众更合理、更少风险，他设法限制使用成本＋固定费用合同，使承包商承担更多的风险。他的一个方法是减少被称之为“买进”和“冰山”合同的可能性。此类合同指的是承包商以极低的价格投标，期望一旦进入签订合同阶段，便通过要求提升报价“有所斩获”（意指多于低报价的补偿）98。这种做法在当时被叫做“滚雪球”合同。反过来，他想用定价合同使承包商而非公众来承担开支负担。
麦克纳马拉主张他称之的整套采购，其想法是，承包商提出的叫价会包括与合同相连的所有开支（包括自合同开始至合同期间的研发、生产和维修）。这种想法听起来当然非常合理，但实际的情况要比理论来的复杂得多。这一想法失败的一个典型例子是G 5A格兰克斯（当时是世界上最大的货机）合同。合同签订后不久发现，建造这种飞机所需的技术创新要比预期的复杂得多。此外，竞价是在越南战争导致物价和人工开支上升之前进行的。最终，政府面临了生产上要求增加千万美元的要求99。虽然政府可以从合同中抽身，但已经用于项目的巨额开支被浪费掉了。全国最大的飞机生产商之一正面临财务危机，一个重要的供应商和数千个职位处于危险之中。这对其选民面临失业、其社区可能丧失数百万地方经济的国会议员来说不啻是个威胁。接着的问题便是，谁在这个时候会有兴趣来接手这个合同、来完成政府认为是必要的工作？即使可以找到生产商，他要花多久才能让事情上轨道？要花多久才能交飞机？
开支过度只是联邦政府在其合同运作中面临的一个批评而已。到50年代末，总审计长发布了对公共合同管理过程提出严厉批评的结果，理由是联邦政府没有有效地评估合同开支或承包商利润，因为它无法从公司那里得到充分和准确的成本数据。这导致在1962年通过《谈判性合同真相法》，要求彻底公开100。同一年，贝尔报告（由肯尼迪总统任命戴维·贝尔任主任的一个委员会所做的一份研发合同的研究报告）提出了有关使用成本补偿合同和在研发领域其他一些做法的问题。
早在60年代中，一项研究联邦合同过程的提议就在形成之中，这项研究真正开始是在1966年3月。在总会计署的一项审计研究后，加州的民主党国会议员切特·霍利菲尔德就得出结论说，大部分的注意力集中在几个相对有限的问题上，关心最多的是国防部，即便其他部门有相关的问题101。直到1969年，霍利菲尔德及其同事才通过合法授权此项研究，它将表明这是政府合同史上的一个重要事件。
从采购委员会到里根革命及革命后
由两党参与的联邦采购委员会在1972年末发表了它的一份报告102。委员会受到了13个研究团体（由500个人参与了调查分析并对450个合同签订问题提出了建议）的支持103。四卷本的报告对变革提出了149项不同的建议，这些建议的中心是要求在总统行政办公室的管理与预算局内建立一个联邦采购政策小组，这一小组对监督联邦各部门的合同政策负总的责任，并制定执行其政策的规章，它将负责招募和培训合同签订人员。1947年通过的《联邦采购政策小组法》使这些建议得到了执行104。
这一时期还发生了一些其他值得注意的事。例如，政府间的财政状况已变得越来越复杂。为了澄清这种状况，对联邦的合同签订的获得和拨款支持做了重新设计。管理与预算局在这两个方面确定了指导意见。就这点而言，管理与预算局仍然在推动所谓的A 76过程，即力图控制适合于外包的活动以及应当由政府直接行使的活动的类型。公务人员与私人部门进行竞争的政治上的关心依然如旧，这种关心差不多在一百年前就已经开始了，那时公务人员曾力图阻止与来自被判刑的劳工的竞争。
在一些正式的政策领域，两项其他的发展是有重要意义的。一是联邦采购政策小组在1980年制定了《联邦获得物规章》，这是国防部和其他一些部门管理合同签订的一些基本规则。联邦采购政策小组对这一规章实施监督，但基本的责任赋予了联邦获得物管制委员会105。
新公共管理与重塑政府合同签订
然而，到21世纪初，政府的合同签订绝不是连贯和明晰的。有三种互相竞争的趋势，三种非常大的挑战，以及许多这些趋势和挑战必须提出的复杂的背景。
在1981年后的大部分时间里，各级政府面临了将更多的公共活动外包的强大压力。与此同时，一些高度透明的公共合同的失败以及政府合同签订的巨大规模和重要性导致要求更高的责任性，尤其要求特别关注传统的审计和控制技术，关注较少着重审计和控制而较多着重结果的以绩效为基础的运作。
最后，一些看来由日益增长的对合同签订官员的控制和期待而产生的压力也越来越大。在20世纪80年代，5年时间里制定的合同法令和规则多达20个106，其中的一些附有刑事惩罚。一些高层的指控导致—些已经疲惫不堪的商界总裁不愿同政府签约。这种情况变得如此之糟，以至在1992年的“沙漠风暴行动”中，国防部无法紧急采购商用活动电台，即便国防部打算取消大多数的管制。后来还是日本人购买了这些电台并把它们送给了美国军队107。正如后来的联邦采购政策小组组长史蒂芬·柯尔曼最终指出的，感觉好像是美国人认为涉足合同签订的所有公务人员都是些必须在每个关节点受到限制的行骗老手。即便如此，在政治上还不断有这样的要求：政府应当如同具有灵活性的企业，应当有能力迅速行动，用纳税人的钱得到更多的东西108。
柯尔曼被任命为克林顿行政当局的联邦采购小组组长，他把他的许多建议在合同改革（这是由副总统戈尔领导的全国政绩评估的一部分）议程中提了出来。国会将议程中的一些关键部分制定成了《联邦获得物合理化法》109和《联邦获得物改革法》110（这两个法成了政府采购的一般法令）以及改革获得物购买的信息技术的所谓《克林格·科恩法》111。在这些法之外还加上了旨在执行这些新法令的行政令和总统备忘录112。
这些在灵活性和责任性上产生的显而易见的紧张，其背后有三个严峻的挑战。一（也是最重要的）是各级政府事实上非常缺少管理合同的能力。联邦政府经历了好几波合同管理人员的退休。首先，卡特和里根初任时期，一些在二战和朝鲜战争时期进入这一领域的文官开始退休。然后，随着联邦政府的精简，又有20%多的人员流走113。这些在高层也是个问题。虽然联邦采购政策小组建立于1974年，但在后来的十五年时间里，它不是一个常设机构，在管理与预算局中的地位也不高。事实上，在里根执政期间（那时合同获得了急剧的增长），到1986年，联邦采购政策小组的人员从41人缩减到了3个专业人士和5个辅助人员。在1984—1986年期间，该小组竟然没有行政领导人。许多州和地方政府也试图以少做多，即将许多功能外包出去，以便有充足的人和资源来承担这些功能。此外，那些公共合同管理者突然也成了私人部门雇主瞄准的对象。这些雇主能付给他们比公共部门多得多的钱，另外对他们的控制也比公共部门少。
第二个挑战是合同的签订从着眼于获得物品或建筑转向服务合同。总会计署在联邦的例子中发现，“在1990年财政年度至2000年财政年度之间，供应和设备的购买下降了250亿美元，而服务的购买则上升了170亿美元，或增长了24%。其结果，服务的购买现在占联邦合同支出的43%——这是最大的单项开支项目。”114
服务合同在州和地方政府的规模更大。虽然州和地方政府已签订了大量的合同，但随着州长和州议会精简公共官员，服务合同的数量直线上升。当然，联邦和州立法的服务监督依然保留了下来，这意味着这些政府必须更大地依赖承包商。
接着便是“新公共管理”运动，一种强调放松管制、权力下放、精简和外包作为主要内容的全球现象。在美国，则以重塑政府（这一叫法来自一本畅销书的书名）的名义出现。新公共管理成了克林顿政府的一个重要主题，政府在这方面的努力是在副总统艾尔·戈尔的领导下通过全国政绩评审来进行的。但是，《重塑政府》115这本书采用的例子都来自于州和地方政府，它鼓吹用市场取向的方法（以外包为主要内容）来提供服务。各级政府依靠合同来提供服务这一点已变得越来越清楚，因为它们从来没有或不再会拥有自身提供服务的能力。
服务合同在许多方面不同于购买物品或建设的合同。当政府的活动不局限于签订代理服务合同，而开始将健康保护或精神卫生、学校管理甚至是项目管理转交给承包商时，这种不同显得特别明显。正如后来表明得那样，这种合同产生了许多不同的责任问题、管理问题和政策问题。许多这些合同的复杂程度如同军队购买武器系统一样，但它们的影响更大，尤其是当提供这些合同服务的政府和公民依赖承包商时。
复杂的程度部分与第三种挑战有关：日益增长的依赖为提供服务而结成的政府机构、非营利机构和营利性公司的结合体。正如服务合同不同于购买物品的合同一样，与非营利性组织的合同不同于营利性公司的合同，其理由（将在下章阐述）在于，非营利性组织有自身的特点、需要和挑战。随着政府日益依赖承包商网络来提供服务，其中的一些承包商是营利性的，一些是非营利性的。非营利性组织开始较少地依赖慈善机构和内部成员的支持，而较多地依赖拨款和合同，仅这一点就加强了复杂性和互相依赖性。
最后，在20世纪80年代和90年代之间，政府日益成为一个市场的管制者和市场的参与者。作为市场参与者，许多政府不仅成了物品和服务的购买者，而且成了贩卖者。州和地方政府的一些机构不仅出售私人部门，而且也互相出售。这样，所谓的政府间协议成了跨越国家各地的重要合同，其内容从警察到消防到娱乐项目到水和污水管处理不等。
虽然必须清楚所有这些活动发生的不同背景，但还必须加上另一层面的背景。当前，政府正在全球市场上进行买卖。美国最高法院的指导原则（尽管有局限性）指出，出于某些目的，在市场上可以把政府较少地当作政府来看待，而较多地当作私人企业来看待116。然而，在其他一些例子中，政府遭到了监视，以确保它不通过合同来干它无法通过政策来直接干的事117。就州和地方政府为了各种目的在市场上力图使用它们的杠杆而言，它们可以期望联邦的对外政策和条约制约它们在市场上的选择118。
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