现代社会中税费的功能延展

(三)现代社会中税费的功能延展

国家职能的转化使得财政的收支形态相应变迁。自从1918年著名的经济学家熊彼得提出“税收国家”的概念以来，现代国家形态已从警察国家开始转向给付国家或福利国家。国家的重要职能之一则在于妥善筹措财政收入，而相应方式则有税收收入以及非税收入(主要是费)。但自20世纪90年代几次金融危机以来，国家财政的薄弱和无力开始为各国所警觉。一方面国家加强宏观调控，以此为契机，各种特定目的税开始兴起和发展，另一方面国家提高税的进项能力，除了加强税收征管外，也对中央税进行了扩张。相应带来的问题是:一方面税的社会政策性突显，税收的财政收入功能受到冲击，另一方面地方财政愈显困难，扩大地方财权也成为一个必然的趋势。在这种情势下，受制于一定社会经济生活条件的税费，其功能也开始出现延伸和发展，而不再仅仅作为财政收入方式和利益分配手段。

根据收入的目的是否特定，税可以分为一般目的税与特定目的税，前者的收入没有特定用途，用于满足政府一般性经费开支，后者则要求收入进入国库后必须用于特定项目。特定目的税的出现，适应了现代国家职能扩张的要求。它一方面使税源更加广泛，另一方面也使税的价值取向从注重个体公平，进一步过渡到经济良性发展的整体公平。具体而言，特定目的税又可分为经济诱导税和狭义目的税。前者的设置原因在于，对特定经济行为进行调节和诱导，以熨平经济周期;后者的设置原因在于，基于特定社会政策或纯粹技术上考虑(如环境污染税等)对不特定人进行征收，以达成整体上的税收正义。

特定目的税与行政收费、特别是政府性基金的界限，大致可以从以下三个方面尝试区分:其一，在外部特征上，前者仍是一种税，除具有特定政策目的外，还以取得财政收入为主要目的，且课征上仍具有普遍性(经济诱导税除外，针对特定人);而后者毕竟只是一种费，不以财政收入为主要目的，其收取也主要针对特定人。其二，在实质取向上，前者基于给付能力而课征，以体现纵向和实质公平;后者则基于特定行政给付而课征，以体现横向公平以及政策调节目的。其三，在使用限制上，前者尽管要求用于特定项目，但一般仍是对不特定人的普遍性支出，后者则强调基金受益的群体性，只能针对特定人且在特定目的和范围内使用。应当指出的是，在不同政策取向和实务操作下，特定目的税和政府性基金也可能不易辨明，如社会保障税与社会保障费的判定等。

虽然中央和地方两级政府均能收费，但如前述，相对于中央的巨大财源而言，地方的主要财源只有地方税和收费，费的重要性越发突显。另一方面，诸多事项因仅涉及地方的团体福利，税的课征无法体现负担公平性。同时，由于费的许可权一般在地方代议机构，地方政府往往愿意采取费的方式筹措资金。鉴于地方上的财政潜力是一定的，费的深度挖掘必然会影响和干扰税的课征，故对税费除了在外部特征和实质取向上进行区分外，仍应进一步分析二者的核心界限点。一般认为，税费制度是与一国财税体制紧密相关。如果转移支付制度完善，或者地方税充足，地方以费筹措收入的可能性就小，反之则大。美国税费制度的发展即是这种推理的实践反映。⁽⁴⁰⁾因此，必须考察税费在法律上的标准和程序，同时选择有效的模式对其加以规制，以体现对公权力进行合理配置和限制。