湖北省信访工作考核的探索与实践

□ 张　军　刘志雄　石书润^[1]

摘要：湖北省信访工作考核经历了从争取党政领导重视到责任上肩、考核重心经历重大变化又回归本位、定性考核指标比重逐渐减少、考核指标细化深化要求逐年提高、考核主体由部门上升到党委政府的过程。同时，信访工作考核中也存在整体规划系统性不足、指标设置客观性不够、重年终检查轻平时考评层层加码等问题。从行政管理考核指标的导向性、适度性、结果性、日常性、平衡性考虑，建议信访工作科学考核要厘清考评核心指标、精简一般性指标、合理设置指标水平、规范日常检查工作、科学运用考评结果。

关键词：信访工作　科学　考核

信访工作考核是各级党委、政府及有关部门开展信访工作的指挥棒。一套科学的信访工作绩效考核体系，会对各级各部门正确履行信访工作职责，维护群众合法权益，促进社会和谐稳定起到重要作用。湖北省信访工作考核始于1996年，至今已有20年时间，随着不同时期信访工作重心的变化而不断地探索和调整，逐步形成当前的考评体系。2015年7—8月，我们深入襄阳市、宜昌市、黄石市、孝感市、荆州市、荆门市等地，围绕信访工作考核的运行机制、考核范围、目标体系等进行了调研，形成如下报告。

一、省级信访工作目标考核的探索

湖北省实行信访工作目标管理考核，经历了各级领导越来越重视、业务考核越来越细化、考核方式越来越完善、考核层级越来越高的变化。

（一）对党政领导的考核从争取重视到责任上肩

湖北省对市（州）党委、政府的要求由“关心、重视、支持信访工作”发展到“落实信访工作领导责任”。如1999年考评办法要求“党委常委会议或政府办公会议一年听取信访工作情况汇报或专题研究信访工作一次”，“一年召开一次信访工作会议，发一次文件部署信访工作”。2014年考评办法中则要求市、县党政领导主动履行信访工作责任，“市（州）每半年、县（市、区）每季度召开一次党委常委会或政府常务会，研究部署信访工作”。“县（市、区）党政主要领导每人每月至少接访一次，四套班子其他党员领导干部每周轮流接访，市、县职能部门领导班子成员每周轮流接访，乡镇（街道）领导干部每天轮流接访”，“市（州）、县（市、区）党政主要领导平均每人每年阅批群众来信不少于50件”。

（二）信访工作业务考核重心经历重大变化又回归本位

湖北省信访工作考核随着年度工作重心的变化呈现三个阶段明显变化。2004年前，考核重点是“妥善处理群众来信，劝阻赴省集体上访”，“及时查办中央及省交办的重要信访事项”。2005—2013年，随着集中处理信访突出问题及群体性事件工作的开展，信访工作考核重点逐渐转向进京非正常上访处置，分值由最初7分逐渐上升到23分，成为考核排名的决定性指标。2014年以来，随着信访工作制度改革的推进，信访工作考核的重心重新回到“提高信访事项办理质量和效率”，群众信访及时受理率、按期办结率、群众满意率等指标占总分的39%。

（三）信访工作考核中的定性考核指标比重逐渐减少

1999年考核办法中定性考核占分值的20%，将党委、政府领导的重视程度、信访业务整体状况、综合管理情况、基础建设情况、信访宣传工作都作出定性评价。而到2014年，即便是对一些工作进展的考核如“信访工作制度改革”“信访工作责任追究”等也都进行了分值量化，基本上都以实际数据说话。

（四）信访工作考核指标细化深化要求逐年提高

如对信访事项的办理，1999年考评办法中仅有“妥善处理群众来信”、实行件件结账、查办中央和省交办重要信访事项三项，其考核标准也仅简单要求及时妥善处理。而2014年考评细则中则对信访事项的办理时限、结案上网要件等作了详细规定，并对及时受理群众信访事项、按期答复信访群众、按期开展信访事项复查复核、认真开展群众满意度评价等提出具体指标。再如，对基层基础建设，1999年考核办法中只要求“业务经费列入预算并有保障，有工作用车，配备计算机和传真机，信访岗位补贴落实”。2013年考评办法中则规定，“市（州）信访服务中心建筑面积不少于800平方米，县（市、区）信访服务中心建筑面积不少于500平方米，乡镇（街道）和市、县职能部门设立专门的信访接待场所”。同时，将信访信息化建设列入考核内容。

（五）信访工作考核主体由部门上升到党委、政府

2003年以前，主要是湖北省信访局对各级信访部门工作质量进行考核，2004年以后，信访工作考核变为“对各市（州）、直管市、神农架林区党委、政府落实信访工作责任制情况进行考评计分”，明确了考核对象由信访部门转变为各级党委、政府。同时，考核由开展之初仅由省级信访局每年自上而下组织对市（州）信访部门工作进行考核逐渐变为由省信访工作领导小组组织，抽调市级信访部门、省直部门参加，各市（州）交叉检查。之后，又进一步纳入省直机关目标责任制共性目标考核内容、综合治理目标考核内容、市（州）党政领导班子目标考核内容、省委五项考核内容一并进行。考核结果的表彰层级，也由省信访局系统内自行表彰上升到由省委省政府表彰。

二、市县信访工作考核的实践探索

湖北省市、县两级在认真执行省里考核体系的同时，结合市、县信访工作实际，积极探索符合基层信访工作考核实际的办法，积累了一些有益的经验。

（一）注重分类考核，防止一刀切

如宜昌市实行分组评比，充分考虑县（市、区）人口、地域面积、经济发展状况，增强单位的可比性，使单位不分大小，尽量都在同一平台上竞争。例如，在指标的设定上充分考虑各单位的不同情况，合理确定加减分因素；在考核分组时，把可比性强的地方放在同一组内进行比较。对市直部门，将信访量较大单位和几乎没有信访量的单位分类考核，坚持纵向比较与横向比较相结合，既看最终结果，也要看到其与自身相比的努力程度。

（二）注重突出重点，兼顾一般

市、县两级工作千头万绪，考核工作也不可能面面俱到，否则就会眉毛胡子一把抓。湖北省县一级信访工作考核在设置考评指标时，多是突出重点，重点考评指标不超过10个，抓重点带一般。如安陆市将信访工作指标分为日常性工作、控制性指标、指令性工作、创新性工作四大板块，其中，指令性工作包括基层基础、劝返接回、交办件办理、信息报送四项，较好地解决了点面结合问题。

（三）注重抓平时，防止两头热

荆门市对考核目标实行动态管理，建立了“警示预警”制度，对省、市确立的全年重点工作指标，实行定期通报，对一定时期内进京、赴省越级上访比较突出的单位，直接向其“一把手”发布警示预警。宜昌市通过“在线督查”系统，将确定的目标置于日常监控之中，做到年终考评与日常考评相结合，有效解决了目标管理中容易出现的“两头热、中间冷”问题。

（四）注重公开透明，量化考评

黄石市坚持每季度在《黄石日报》上公布各地各部门的及时办理率、按期答复率和群众满意率等数据，公开数据作为年终考评依据。宜都市开发了信访工作目标管理信息系统，相关考评数据输入系统后自动计算得分，实现了能够量化的指标都由电脑“算”。一是按月记录。采用“于、用、完、达”四字方法，即于什么时间、用什么方法、完成什么任务、达到什么标准，体现责任单位目标管理的过程性、时效性、全面性。二是分季考核。对责任单位各项目标的执行情况，按照“优秀”“良好”“一般”“较差”四个等次评价，其对应分数为100分、90分、80分、70分，信息系统根据权重自动计算、汇总，并向全市公示，四个季度的平均得分记入年度考评总成绩。三是年度总评。对年度考评实行百分制，由季度考核平均分、主要业绩目标得分、满意度测评得分和加分项目组成，各项指标都由系统按照公式自动生成，保证了考评工作的公平、合理、科学、严谨。

（五）注重结果运用，发挥导向作用

各市（州）均将信访工作考核纳入年度党政领导班子、党风廉政建设、社会治理综合管理重要内容，每年年初与各县（市、区）签订目标责任书，年底考评情况作为各级党政领导班子和领导干部政绩考核的重要内容。同时将信访工作考核指标作为提拔干部的重要依据，组织部门还就拟提拔干部征求信访部门的意见。石首市规定凡因群众合理诉求解决不到位引发越级非正常访或群体性事件的，对责任单位实行“一票否决”，凡被“一票否决”的乡镇办区和市直部门，年终综合考核不评奖，干部职工一律不得晋升提拔和评优。

三、信访工作考核中存在的问题

湖北省各级信访工作考核办法虽对近年来信访工作的快速发展和科学规范起到重要作用，但在实践力度和导向效果上也还存在不足，运行中还有许多亟待改进和完善之处。主要表现在以下方面。

（一）从考核体系构建上看，整体规划系统性还不够强

一是指标体系繁杂。如2014年省级信访考核办法覆盖七大项，18个分项，67个计分点，可以说面面俱到。这么多指标，基层反映“让人抓狂”。二是指标年度变化大。由于年度工作重点变化较大，考核办法也变动较大。如近几年的重点工作先后经历了“基层基础建设”“信访工作制度改革”“信访事项三率”。信访工作考核依据及内涵不断变化，地方往往无所适从。再如，2014年年初已经印发考评办法，但11月再次印发补充通知，增加了七项指标42分，占比极大，突然发布的考评指标不利于地方年度工作的整体安排。三是存在上下不一致。地方信访工作管理体制和职能差异，影响到全省信访工作方向的一致性。如一些县将信访局与维稳办合署办公，有的地方处理“非访”仍以信访部门为主，这些地方的信访工作绩效目标与省、市不一致，影响全省目标的实现。

（二）从考核指标制定上看，指标设置客观性还不够

一些定性指标的选择随着中央和省部署的年度工作随意变动，主观因素过大，不好量化，对考核结果的效度也有影响。如2007年考评细则第十一项指标称“信访部门的机构设置、人员配备与适应形势任务相适应，并按国家信访局要求，认真开展创学习型机关、建高素质队伍活动。因信访工作被动而受到通报批评的，有违法违纪被查处的视情予以扣分”，这一指标过于笼统，无从考核，只能凭借主观感受进行衡量，随意性太大，影响考核结果的真实性。

（三）从考评方式上看，重年终检查、轻平时考评

考核的目的是为了引导、帮助被考核对象实现其工作目标以及检验其目标实现的程度。湖北省信访工作考评通常在年初制定工作目标，年底制作考评办法，大量的考评工作主要集中在年底，缺乏日常考评机制，对考核对象日常的工作完成情况缺乏必要的监督。大量考评工作集中在年底引起诸多弊端：一是为了考核而工作，工作围着得分转。由于大部分考核依据是各地的迎检材料，为了取得考核高分，很多地方对照考核办法突击安排工作、整理材料，个别地方甚至存在弄虚作假的情况。二是各地工作情况不够公开透明，容易打关系分、面子分、人情分、印象分。

（四）从考评工作压力的传递看，存在层层加码问题

市、县对省定指标普遍加码，乡镇更甚。尤其是乡镇信访工作与综治维稳在一个中心办公，信访日常考核指标与非正常上访指标都压在信访干部身上，使乡镇信访干部不堪重负。许多乡镇干部反映，信访工作只有责任，没有激励。同时，基层反应比较强烈的是信访事项群众满意率指标过高，100%的目标不切合实际，也没有工作基础。

四、开展信访工作考核建议参考的原则

信访工作目标管理考核源于目标管理理论。目标管理理论于1954年由美国管理学家德鲁克提出，在世界各行各业得到广泛推广。20世纪90年代，我国行政绩效考核引进了这一理论。现在，目标责任制已经成为我国地方政府绩效考核中最普遍的一种模式。在实践中，“SMART”原则成为普遍接受的目标考核指标制定原则，对信访工作考核指标的设置有一定借鉴作用。S(specific)是指绩效考核指标设计应当细化到具体内容，是具体的、明确的、切中目标的；M(measurable)是指绩效考核指标应当设计成员工可以通过劳动运作起来，结果可以量化的指标；A(attainable)是指绩效考核指标应当设计为通过员工的努力可以实现的，而不是过高或过低、不切实际的；R(realistic)是指绩效考核指标应当设计成能观察、可证明、现实的确存在的目标；T(time-bound)是指绩效考核指标应具有时限性，关注效率。结合工作实际，建议信访工作考核目标的制订应考虑以下几项原则。

第一，指标的导向性。考核的目的不是简单的评价优劣，更重要的是衡量单位的管理水平，找出存在的问题和不足，引导和激励管理者改进工作方式方法，因而，考核指标的导向性尤为重要。就信访工作而言，信访工作的职能本位，是信访绩效考核的根本出发点。必须围绕本行政机关最主要的职能，突出最鲜明的考核内容，引领地方将主要精力放在重点工作上。同时，要保持考核指标的年度连续性、严肃性，将重点工作抓出成效，不随意变动。

第二，指标的适度性。考核指标的制定既要合理可行，又要直观可操作，目标能量化的尽量量化，量化值应讲求科学性、现实性，不能单凭决策者的主观意愿而违背事物发展的客观规律。目标水平要合理，不能太低，太低会失去促进工作的意义，也不能太高，不尊重客观规律。目标水平太高谁都达不到，就可能通过造假来实现。

第三，指标的结果性。考核指标着重体现工作成效，对于地方具体工作过程可以不过度关注。如党委、政府开了几次专题会研究信访工作、接访次数、阅信次数、有没有制订某项工作方案等，都可以不纳入考核。

第四，考核的日常性。将考评工作向日常倾斜，加强对日常工作的监管，同时不断改进年终考评的组织方式，做到年终考评与日常考评相结合。要既注重结果评估指标，又注重过程评估指标；既注重通用评估指标，又注重特殊评估指标，做到差异性与同一性相统一。

第五，考核的平衡性。由于各地人口、地域面积、经济发展、信访工作水平的不平衡，有的地方各项指标完成不错，但由于地域面积小，工作量少，很难被评为先进单位；还有的地方信访工作量大，付出的劳动比其他地方都多，但由于工作基础差，部分指标完成不理想，也很难被评为先进单位。只有注重考核的相对公平，奖优惩劣，才能调动各方面的积极性。

五、关于信访考核工作的几点建议

（一）厘清考评核心指标

信访工作的根本绩效目标是什么？2007年，《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》定位信访工作目标任务是“维护群众合法权益，及时反映社情民意，着力促进社会和谐”。因而，无论年度重点工作怎样变化，信访工作核心考核指标都要紧紧围绕这一目标任务制订。当前，以信访事项及时受理、按期办理、群众满意率为标准在一定程度上反映了维护群众合法权益的效能，但并不完全科学。如不区分群众诉求的合理性，追求所有信访事项的群众满意率，地方就会对一些不合理诉求也想方设法去维护、满足，这与信访工作目标不尽一致。

（二）精简一般性指标

一是突出重点指标。去除一些枝节性的指标，突出重点工作指标，明确重点考评指标不超过10项，抓重点带一般，不搞四面出击。二是规范考核标准。制定科学的责任标准和目标体系，逐项进行细化、量化，增加动态性考核指标，减少定性考核指标。三是简化考核方法。改变以往年初签订目标责任书、年终下达考评办法的做法，在下达年度工作目标任务的同时就下发年度信访工作考评标准，这样既可方便地方对照标准抓好全年工作安排，也方便考核机关年终操作。

（三）合理设置指标水平

一是考核标准适度。如在设置信访事项办理“五率”（录入率、及时受理率、按期办结率、参评率、群众满意率）时，一刀切地要求全部达到100%的做法值得商榷。对信访事项及时受理率和按期办结率制订100%的指标无可非议，但群众满意率指标如全部设置为100%，较为难以实现。可以对信访机构和有权处理机关的满意率实行排名赋分法，把第一名设定为满分，后面依次减分。同时，将群众满意率指标限定在“合理诉求”事项范围内。二是实行分类评比。如对部门信访工作考评，可以将信访量大的单位和信访量很少的单位分别进行考评；市（州）和直管市可分为两类分别进行考评等。

（四）规范日常检查工作

实行平时督查、半年抽查、年终综合检查。应该上半年完成的任务，半年时检查；需要全年完成的任务，年底时考核。平时督查，主要是根据上级单位的重大工作部署，结合信访工作要求进行督查，坚持定期与不定期相结合，对督查情况及时进行通报；半年抽查，主要依据重点工作进度要求，抽查几项重点性工作，并对抽查情况进行通报；年终检查，主要是依据检查考核实施细则，全方位检查评估一个单位的信访工作情况。

（五）科学运用考评结果

考核结果经过公示无异议后，要及时兑现奖惩政策，体现绩效考核的导向作用。公务员工资及津补贴改革后，不能再发放奖励资金，所以在制定绩效激励的政策时，可把重点放在精神激励和对部门负责人职业发展的激励上。对那些主观上付出很大努力，与自身相比进步很大，但由于工作基础和客观环境差，难以进入优胜单位行列的，建议设立“进位奖”。同时，考核的目的是发现问题，改进工作，对各地工作中存在的不足，可在考核结束后以适当形式反馈给被考核对象。

【注释】

[1]张军，湖北省信访局督查一处处长、武汉大学经济学博士。刘志雄，湖北省信访局督查一处副处长。石书润，湖北省信访局督查一处主任科员。