变通执行权

我国少数民族有一亿多人口，分布地域广阔，西部和边疆部分地区都是少数民族聚居区。由于历史和自然等方面的原因，少数民族集中分布在经济和社会发展相对滞后，特别是一些偏远地区，经济社会的发展还比较落后。此外，各少数民族聚居区的风尚习俗、生产生活方式也有很大的差异。因此，民族区域自治在制度设定上，赋予了民族自治地方的自治机关对国家的法律和政策依法具有变通执行权，以更好地适应本地的实际。

法律依据。民族自治地方的自治机关享有变通执行权，有着明确的宪法和法律依据。宪法第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”民族区域自治法第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”宪法和民族区域自治法的上述规定，是民族自治地方的自治机关行使变通执行国家法律、政策的法理渊源和法律依据。

变通方式。根据宪法和法律的规定，以及民族自治地方的实际，变通执行权的行使主要有两种不同的方式，一是立法变通，二是执行变通。所谓立法变通，就是通过制定规范性文件的形式，变通执行国家法律、政策中不适合民族自治地方实际情况的规定内容。例如，我国婚姻法虽然是适用于全国各民族的法律，但是它的主要内容是针对汉族婚姻家庭的情况制定的。为了尊重少数民族的婚姻习俗及传统，婚姻法第五十条明确规定：“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定。自治州、自治县制定的变通规定，报省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准后生效。自治区制定的变通规定，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”又如，《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》第二条规定，“废除一夫多妻，一妻多夫等封建婚姻，对执行本条例之前形成的上述婚姻关系，凡不主动提出解除婚姻关系者，准予维持”。这类变通权主要由民族自治地方的人民代表大会行使。所谓执行变通，就是变通执行或者停止执行针对的只是特定对象或特定事件的具体行政行为，属于一次性或只针对特定事由生效，此时的变通执行或者停止执行，更多地具有行政执法的性质，而不属立法。这类变通权，通常主要由民族自治地方的人民政府行使。

变通程序。根据宪法和法律的规定及民族自治地方的实践，自治机关对不适合民族自治地方实际情况的国家法律和政策所做的变通或停止执行，必须要履行相应的法定程序。宪法授权民族自治地方的自治机关可以根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。并且还明确规定，民族自治地方的自治机关有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。根据宪法、民族区域自治法规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。宪法和民族区域自治法均明确规定了变通或停止执行的相应程序，即凡通过制定自治条例或单行条例行使变通或停止执行权的，自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。凡变通执行或者停止执行不适合民族自治地方实际情况的上级国家机关的决议、决定、命令和指示的，自治机关须报经该上级国家机关批准，该上级国家机关应当在收到报告之日六十日内给予答复。

行使变通执行权应注意的问题。法律的生命力在于实施，实施的关键在于切合实际。由于民族自治地方经济社会发展不平衡，风尚习俗差异大，地理气候多样，因此需要特别强调法律和政策的制定与实施，必须要符合民族自治地方的实际，要因地制宜而不能搞“一刀切”。只有符合民族自治地方实际的法律和政策规定，才能更好地为民族自治地方的经济社会发展提供法治保障。为此，民族自治地方的自治机关在行使变通执行权时应注意下列问题：（1）变通执行或停止执行的客观前提。从制度设定和立法意图上，可以清楚地看到，变通执行权的设定和赋予，是为了使国家的法律与政策更好地符合民族自治地方的实际。因此，民族自治地方的自治机关在行使这项权力时，必须要以法律与政策规定与本民族自治地方的实际存在不相适应之处为前提，而不是随心所欲地任意变通或停止执行。如医疗卫生改革之初，国家有关部门将乡镇卫生院的医务人员工资由原先的百分之百的财政拨款，改为百分之五十的财政拨款，百分之五十靠医务人员创收。这本来是取消大锅饭的传统分配模式，把基层医务人员的薪酬同工作业绩挂起钩来的好举措。但对于一些地处边远、地广人稀的民族自治地方的乡镇卫生院来说，即使全乡镇的人都来看病，也挣不回百分之五十的剩余工资，以至于一些乡镇医务人才流失严重，从而造成了当地群众新的看病难。后经国家有关部门批准，乡镇卫生院的医务人员工资改革方案在这些乡镇暂停执行，医务人员工资恢复到原先的财政全额拨款。（2）变通执行或停止执行的法律保留。我国宪法和法律在授予民族自治地方的自治机关变通执行权的同时，也明确划定了相应的法律保留。立法法第七十五条第二款明确规定，“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”。也就是说，需要行使变通权时，要注重严格维护法制统一，切实从本民族地区的实际出发行使变通权，对宪法和民族区域自治法的规定、其他上位法的基本原则以及专门适用民族问题的专项规定不得变通，以确保民族立法中的法制统一与地方特色相互促进、相得益彰。（3）变通执行或停止执行的程序规定。即自治区制定自治条例、单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县（旗）制定自治条例、单行条例，须报省级人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；上级国家机关的决议、决定、命令和指示，不适合民族自治地方实际情况，需要做变通或停止执行的，需要由民族自治机关报发文的上级国家机关批准，六十日内给予答复。做这样的程序规定，既有助于民族自治地方自治权的行使，也有助于确保国家法制的完备与统一。