在纽曼看来,接受了权力分立学说的社会学基础,我们必然问道,为何这样的学说满足且能够满足成为检查权力之工具的那个承诺?
纽曼认为三权分立有可能辜负这种承诺。三权分立能实现其功能有个条件,那就是仅当三种(或两种权力)不仅法律上和组织上,而且社会性地分立,即不同的社会集团主导了不同权力。纽曼的疑问乃是,假如三个都被同一集团控制,那么分立权力中所谓的自由保障会是什么?孟德斯鸠本人对此也没有完全对异议熟视无睹。所以孟德斯鸠实际上将三种权力与社会集团挂钩,对他来说,君主拥有行政权力,代表了与那些立法者不同的社会利益;立法者由两院构成的,分别代表了贵族和资产阶级;司法机构代表每一个人,并因而不代表任何人,因为法官应当跟被告同等。
权力分立的宪政原则因而被这种社会学原则所补充,即平衡之社会力量支配三种权力。于是,这种关于社会力量平衡的坚定主张,提出了国家中主权之核心的问题。如果三种权力不一致,主权权力会被粉碎?会发生什么?纽曼分析了孟德斯鸠对这个问题给出的答案：
对于孟德斯鸠来收答案是简单的:他们必须一致。只有通过“协调地前进”,政治变革才能发生。主权因而寄居于三种权力的混合物中。行动的需要从属于对三种权力中一致的需要。这不一直是他的立场。在《波斯人信札》中,他讲起来更加现实:“权威从不能平等地在贵族和人民之间分配,维护一种平衡实在太难了。权力必定此消彼长,但优势通常在贵族这边,因为其掌管军队。”[31]
纽曼认为孟德斯鸠不盲目崇拜宪政,宪政在孟德斯鸠那里只是一种工具,权力分立被强调仅仅是因为孟德斯鸠相信一种相反的权力能够去检查一种权力,从而自由的最大值可以得到保证。现代政治科学对于三权分立的迷信已经在某种程度上违背了孟德斯鸠的初衷,三权分立学说已经转变成一种独断的见解。纽曼建议权力分立学说无需承担其不该承担的重任。实际上,孟德斯鸠理论核心不是宪政的形式,而是社会基础。
纽曼认为尽管司法独立被看作权力分立学说不可还原的最低值,但行政权和立法权功能的分立不仅没有保障自由,而且妨碍了利用国家权力去实现可欲的目标。尽管出于运作的需要总会导致国家各种功能的区分,但国家权力统一的乃一种基于经验而非独断见解。纽曼强调,行政部门的立法行为对自由的威胁远不及一种不公平的社会机构,该结构让竞争的政治力量进行反抗成为不可能或者极为困难。立法机构掌握的立法垄断、把行政权力还原至执法机构,这是权力分立信徒关于自由保障的通常见解,但纽曼认为,多元的社会结构和灵活的多党系统对自由来说更远为重要。对自由的威胁是内在于行政部门那种优越性的,其不可能通过削减行政行为而被抑制,而是通过让议会控制这种优越性,并保证公众参与行政。
纽曼分析孟德斯鸠后得出结论：孟德斯鸠坚持不是意识形态和信念,而是相反的权力,能够检查权力。孟德思鸠应用了笛卡尔的原则,并且坚持斯宾诺莎的传统,斯宾诺莎认为没有办法限制国家的绝对性(这是他的假设和他几何学方法的逻辑结果),除非凭借相反的权力。[32]
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