公安派出所接处警工作改革刍议

蔡利丰[1]

接处警工作包含接警、派警、出警三个阶段：接警是指接受报警或求助；派警是指调度处警单位（民警）出警；出警是指接到指令后民警达到现场并对现场进行处置。接处警工作是公安派出所的一项重要日常工作，在《公安派出所正规化建设规范》（下文简称《建设规范》）中，该项工作主要规定在第二章第七节值班备勤和第八节警情处置中。作为一项消耗大量警力的日常性工作，在宁波许多地方，接处警工作的确困扰着派出所的整体工作。下面就从宁波全市接处警及派出所工作的现状出发，来分析原因并提出解决方案和建议。

一、现状

（一）总体情况

宁波是中国首批对外开放的14个沿海城市和5个国家计划单列城市之一，经济社会发展较快，治安局势相对复杂，接处警量相当大。在宁波，全市报警服务台是由市县两级指挥中心负责集中接警，其中市局指挥中心负责老三区（海曙、江东、江北等三区），其他各县市区局指挥中心负责本县市区。2011年3月份，全市各级报警服务台共受理群众报警308052起，有效报警151515起，其中原110报警131138起（由于目前已实现“三台合一”，实际报警还包括119和122报警，这个数据剔除了分流到交警和消防的报警数），日均4230起。对于集中接警的报警，其派警都由集中接警的指挥中心负责。指挥中心根据警情的区位和性质来确定由哪个单位出警，绝大多数指令直接下达到派出所，根据2011年3月份市三区各处警单位本月处警数统计，没有下达至派出所的指令不到5%。除了统一的报警服务台接警，派出所还有自己的一块接警工作，主要是对外公布的派出所报警电话和上门报警求助，因此必须有人值班坐堂受理这类报警求助。对于自行接警的报警，自然由接警的派出所内部调派警力出警。过去宁波老三区及部分县市区曾实行过专业队伍出警，如老三区由巡特警支队一支专门队伍出警队伍专业队伍出警并兼顾巡逻，大部分警情处置的指令直接下达至这支队伍，但目前全市都已取消专业队伍出警。现在宁波全市的110出警几乎全都由派出所承担，指令直接下达至派出所，超过全部警情的95%。

出警完毕，整个接处警工作算是完成了，但对于派出所来说，这项工作并没有完结，还有更多的事情要做，那就是案件办理和纠纷调处，这些都是由接处警引起的后续工作。按照《建设规范》的规定，派出所只负责因果关系明显、案情简单、一般无需专业侦查手段和跨县、市进行侦办的刑事案件，但在整个宁波实际上除开一些重大刑事案件之外，绝大多数刑事案件派出所要负责到底，从立案办到起诉，不仅对于出警现场处置的要求更高，而且后续的工作牵涉的警力相当之多。加上本应须由派出所负责的治安案件、纠纷，整个接处警的后续工作的量是相当大的，基本就是派出所日常工作的大部。

（二）部分派出所具体情况

海曙分局江厦派出所位于宁波市中心城区最繁华地段，实有民警40名，日均接处警30余起，值班备勤5天1班，每班7人。宁海县公安局跃龙派出所地处宁海县城关，实有民警65名，日均接处警60起左右，值班备勤5天1班，每班11人。象山县公安局丹城派出所地处象山县城关，实有民警57名，日均接处警60起左右，值班备勤5天1班，每班10人。接处警量大的所，以跃龙派出所为例。该所2011年4月18日110出警共77次，其中刑事案件29起、治安案（事）件37起；19日共出警69起，其中刑事案件18起、治安案（事）件30起。根据2011年3月份的该所出警记录，能够现场处理好的（即在出警过程中就能处理完结的）不足50%，其他的要带回所里继续处理。

二、分析

（一）接处警工作应对情况分析

1．大量的接处警使得民警身心疲惫。对于接处警量大的所来说，接处警工作消耗了大量的警力。每个出警从接到指令出发到现场处置完毕回到派出所，至少需要20分钟，对于治安、刑事案件和不易调解的纠纷，则时间更长，现场调查、保全证据、报告反馈，都需要时间，综合起来，平均要花费40分钟以上。如果每个出警平均按40分钟算，那么光出警，江厦派出所每天就要消耗20个人时（一个民警工作一小时），平均每个当班民警近3小时；按照相同算法，跃龙派出所在出警上要消耗40小时，当班民警人均近4小时；丹城派出所消耗33小时，当班民警人均3小时20分钟。若考虑带班所领导一般不出警等因素，实际人均消耗时间更长。这还只是应对指挥中心指令的部分，加上派出所自身受理的接处警，值班民警基本上就是轮轴转，加上报警时间是随机的，有相当一部分发生在非正常工作时间，因此没有多少空闲时间。根据跃龙派出所2011年3月份的出警记录，非正常工作时间发生的一般占到总数的三分之一到一半，31天中在凌晨1点到4点没有出警的仅1天，值班民警一般要到凌晨2点以后才能勉强休息，还不是所有的值班民警，而第二天又要正常上班继续消化值班时没有处理完成的案件、纠纷，这种长期超负荷的工作对于民警的身心健康损害极大。

宁波大部分的派出所都规定谁值班时遇到的事情谁负责到底，因此许多民警都害怕值班，一到值班心里就发憷。刑事案件一般办理起来都比较复杂，不是一天两天就能办完的。治安案（事）件中有一部分是纠纷包括一些打架斗殴，易处理的现场能立即处理完结，不易处置的则相当麻烦，弄不好还容易引起当事人投诉；治安案件中还有一些不够刑事处理的盗窃、赌博、斗殴，其办理起来复杂程度不亚于刑事案件。这些后续工作，即使不要求一一办好（即纠纷实现当事人之间做个了结、案件达到破案对当事人进行处罚或移送起诉的程度），仅是走基本的程序，如做笔录、调解、现场勘察、调查取证、信息录入等就要消耗大量的警力，据统计，一个刑事案件走完基本的程序需要一个民警4小时（这其中有相当一部分是消耗在信息系统录入上，另外这还是不规范的，因为许多环节按规定需要两个民警，而实际只有一个民警在干）。长期大量的接处警及后续工作，加上破案、投诉等方面的压力，使得民警身心相当疲惫。一个民警的精力和时间是有限的，长时间超负荷运转对于身体来说是吃不消的，对于工作来说实际上也不可能真正做好。

2．大量的接处警使得其他工作难以正常开展。派出所工作十分繁杂，接处警及后续工作只是其中的十分之三（按照《建设规范》，派出所所有业务工作分为十节，接处警工作所涉及的只是其中的两节，后续工作主要是案件办理规定在第九节），由于接处警及后续工作牵扯的精力较大，再加上其他一些必须要做的刚性工作如保卫维稳，派出所的一些基础性工作如农村社区警务、人口管理、治安管理、安全防范就在一定程度上被忽视、弱化。一个派出所警力是有限的，可以承受的工作也是必然有限的，太多的工作不可能所有的工作都有效开展和深入下去，只能是有所选择，而选择的结果，必然是那些刚性的工作和有“效益”的工作。刚性的工作如接处警和保卫维稳，不得不做，但在被动应付的情况下质量必然要打折；有“效益”的工作，就是那些上级考核重视、可以出“政绩”的工作，什么破案追逃、打处人数，是许多派出所的工作重心之所在，实际上也问题不少；而其他一些工作，包括人口管理等基础工作就只能应付了，而且这些基础工作也比较容易应付，暂住人口的100%登记，重点人口的100%列管，做做台账就可以了，上级考核部门总不会一一去检查落实，也难以检查落实，但其实人人都知道不可能到100%。这些基础工作在繁重的接处警及后续工作等影响下，没有精力去顾及，难以正常开展。

（二）接处警模式分析

1．派出所分散出警模式的不足和专业队伍出警模式的优势。派出所工作十分繁杂，出警工作只是其中的一小部分，由于不是专门出警，因此在出警时必然受到其他工作的牵制和其他因素的影响，不可避免存在下面一些问题。一是高峰期出警警力不足。如江厦派出所把值班的警力分为三组，如果在一段时间内连续接到四个以上的报警，那么就无法应对了，而这种情况时有发生，因为有许多情况下出警的时间一般较长，难免会重叠。二是应对一些突发性事件不够专业。对于一般的警情，派出所出警处置没有问题，但对于某些群体性事件及重大恶性案件，派出所民警应对能力就显得不足，难以控制局面。三是出警不够快速。派出所出警完毕一般就回到派出所，而非在街上转，因此比专业队伍出警在很多时候要慢，不够快速及时。

专业队伍出警，这种曾经采用现在不用的接处警模式，和派出所分散出警模式相比各有什么利弊？搞清这个问题对于下一步改进公安派出所接处警工作非常有帮助。

派出所分散出警模式的不足主要体现在量大的派出所，这在前文已做分析，归结起来有四点：使得民警身心疲惫，高峰期出警警力不足，应对一些突发性事件不够专业，出警不够快速及时。而它的不足正是专业队伍出警的优势：专业队伍出警无其他工作任务牵制，可以让民警分为几班，轮班上岗和休息，不会造成民警过于疲劳；出警警力不分地域，集中建制，可以进行统一调度，不会出现出警警力不足的情况；专业队伍由于总警力比较充足，可以通过统一调配来开展队伍轮训，以增强应对各种突发事件等各方面的能力，过去专业出警的巡特警队伍的应对突发事件能力就很强；专业队伍上岗时就是一直在街上转，等待指令，同时还可以根据有关情报线索和发案趋势，有重点、有针对性地开展巡逻，遇到警情，能够迅速及时响应。

2．专业队伍出警模式的不足和派出所分散出警模式的优势。为什么专业队伍出警模式现在不用了呢？在过去专业队伍出警模式运作实践中，由于规定现场处置不了的都移送派出所处理，这就导致民警责任心不强、甚至敷衍推诿，把一些本能快速处置的警情不妥善处理而丢给派出所。用象山县公安局一位民警的话来形象描述，面对一个警情，专业出警的民警就是三句话：“吵什么吵”、“跟我走”、“上车”。这样，专门的出警队伍就成了一个运输队，把当事人从现场运到派出所了事，很多时候调查取证工作仍需要派出所再出警来做，经常贻误战机导致难以取证甚至无法取证，所以派出所不胜其烦，不如自己直接出警。派出所民警出警过程中觉得反正从出警到后续处理都是自己的事，所以责任心较强，能够现场处理的尽量现场处理，不能现场处理的也尽量做好调查取证等相关工作。在处置能力上，尽管专业队伍出警模式对于应对一些突发性事件能力较强，但对于处理治安纠纷等出警时常见的警情则能力明显弱于派出所民警，毕竟派出所根基在基层，经常与群众打交道，对于辖区的熟悉程度和处置案件纠纷的能力比专业出警的民警要强，而专业队伍出警的民警对于这方面的能力培养比较忽视。

（三）出警警情分析

1．无效警和非公安警情浪费警力。尽管指挥中心已经尽量对无效警进行了过滤，但派出所在出警过程中，仍然会遇到一些无效警，所有当事人都无法找到，甚至报警人再也联系不上。这种无效警对于派出所有一定的影响，但不是很大，影响派出所最大的是与公安业务无关和关系不大的各类纠纷。这些纠纷起因复杂多样，有邻里之间生活细节引起的，有交易消费中发生的，还有一些其他政府部门职能引起的纠纷，如征地拆迁。还有一些纠纷如消费纠纷，这本来应是工商部门的事情，但群众也打110报警，这些都浪费了公安机关许多的警力。

2．基层职能机构弱化，导致公安机关承担过多的社会职能。在派出所处理的警情中有许多是民间纠纷和矛盾，这类矛盾纠纷调解，根据有关法律法规规定（主要人民调解法和社会治安综合治理等有关的规定），村民委员会、居民委员会要设立的人民调解委员会和会乡（镇）人民政府、街道办事处要设立的社会治安综合治理工作中心，及时调解纠纷，把社会矛盾化解在基层，维护社会稳定。而事实上，有很多地方的村民委员会、居民委员会和社会治安综合治理工作中心的这项调解职能已经严重弱化。有些遇到矛盾纠纷不会调解，有些素质差的态度生硬甚至口出不逊，不是在调解而是在激化矛盾。还有的嫌麻烦推脱责任，根本找不到调解人，形同虚设，群众遇到问题一次找不到人解决，下一次就不会再来了，而派出所是固定的、任何时候都有人，所以最后都只找派出所。

三、解决思路与措施

派出所是公安机关打击违法犯罪、维护社会治安、服务人民群众、保卫一方平安的基层综合性战斗实体，接处警工作也是派出所的职责之一，不可能全部推给其他警种部门，但接处警工作绝不是最重要的一项工作，派出所最重要的工作是基础工作。派出所的根本目标任务是保卫一方平安，基础工作做好了，发案自然也会降低，因此派出所要保证有一定的精力放在农村社区警务、人口管理、治安管理、安全防范等基础工作上。那么要如何解决接处警工作给派出所工作带来的困扰，使派出所所有工作都能够全面正常开展、使派出所民警的工作强度适中不再长期超负荷运转呢？根据前文的现状和分析，可以从以下几个方面入手。

（一）充分发挥专业队伍出警模式和派出所分散出警模式各自的优势，根据实际情况扬长避短

在当前案件高发的现状下，要减少派出所在接处警工作方面的压力，可以充分发挥专业队伍出警模式和派出所分散出警模式各自的优势，根据实际情况扬长避短，对不同情况的派出所采取灵活的模式。

一是在接处警量大的区域采取专业队伍出警模式。宁波市中心城区、其他县市区城关地区治安相对复杂，接处警量一般都比较大。宁波市中心城区不必说了，区域相对比较狭小而发案集中，非常适合专业队伍出警。在其他县市区的城关，象宁海跃龙派出所和象山丹城派出所这样的城关派出所，各自就几乎占了本县一半以上，可以说搞好这些区域的治安就基本上搞好了全县的治安，同时这些城关派出所也是接处警影响派出所工作最严重的地方，因此也有必要从全局出发，实行专业队伍出警，统筹解决接处警问题。对于上述地区，可以建立一支成建制的专业队伍出警力量，专门负责中心城区、城关地区（包括可以辐射到周边地区）的出警工作，专业训练，专业处置。这支队伍大部分力量最好驻所，即和派出所一道办公，这样既可加深两个单位民警的感情、减少相互推诿的情况发生，又可相互学习、相互帮助从而共同提高协作和办案水平，还可使当事人感觉不出出警单位和派出所是两个单位。区域范围大的，如宁波市中心城区有三个区，可以再分片，平时各自负责，遇到需要的情况，就不再局限于责任区，切实加强内部协作，防止各自为战。

采取专业队伍出警模式，把出警工作交给专门的队伍，统一调度，集中使用。同时要采取措施，尽量避免专业队伍出警模式原来的诸多弊端。为保证专业队伍出警质量，必须出台规范，明确专业队伍的职责要求和能力要求，明确相关单位之间的衔接和协作机制，并以当前派出所现场处置成功率和调查取证、纠纷调处等现场处置能力水平为基准，加强对专业队伍的考核评估，尽量提高现场处置成功率和现场处置能力，同时建立培训制度，有针对性的强化训练专业队伍出警相关的各项技能素质。

二是在接处警量大的相邻的中心城镇构建协作出警机制。宁波经济普遍发达，一些相隔较近的、非城关地区的中心城镇治安局势也是复杂，接处警量很大。这类地区相隔城关有一定距离，即使建立直属的建制专业队伍也和城关的其余建制队伍难以形成常态的相互协作，因此可以整合相关派出所的出警力量，报指挥中心备案，在出警中由指挥中心在此联合区域内统一调度，协作出警。这种模式下不必真正形成建制队伍，但出警人员最好相对固定，便于形成和提高协作的默契。这种模式非常灵活，甚至对于慈溪的周巷和余姚的低塘这样跨县市的联合区域，也可以实现出警警力的整合。对于异地出警也要参照专业队伍出警进行管理和规范，防止变成运输队。

三是在接处警量不大的其他地区仍实行分散接警模式。接处警量不大的其他地区，一般来说治安良好或者相对较好，保卫、维稳等其他任务也不重，这种派出所整体的工作压力不大，接处警工作对于派出所整体的工作布局没有大的影响，凭已有的警力完全可以应对，因此可以继续实行派出所分散接警模式。

（二）分流警情，减少派出所的接处警后续工作压力

为减少派出所压力，还需要分流与公安业务无关和关系不大的警情，交由真正的职能部门负责，减少派出所的接处警后续工作压力。对于必须由公安处理的警情，也可适当分类，在科学分类的基础上按照公安部等的规定在内部各警种部门进行分流，而不是都抛给派出所。除了现场处理好的和移送的，其他的警情出警单位才带回派出所（还必须做好必要的调查取证等工作），这样派出所的接处警压力和执法办案的压力也就大大减轻，这样就有更多的时间和精力更加专注地去夯实基础工作和解决面临的一些其他突出问题。

1．强化综治中心和人民调解委员会的职能责任。加强综治中心和人民调解委员会建设，根据有关法律法规该由这些基层职能组织机构承担的责任必须要承担。分清公安业务无关或者关系不太密切的、可以综治中心和人民调解委员会调处的纠纷、事件范围，要明确综治中心和人民调解委员会的受理范围，规范公安机关的移送机制，出警单位在出警中碰到这类警情，现场不能处理完结的，一律移送综治中心和人民调解委员会，必要时可以要求派出所民警配合，但不为主进行调处。具体分工上人民调解委员会以所在村居的邻里纠纷矛盾为主，而其他的则由综治中心来调处。

对于一些事实简单、无需再进行调查取证的治安案件和纠纷，也可移送到综治中心，由驻综治中心的民警负责调处，对于群众来说都是公安，与派出所处理没有不同。根据移送的量，适当增加派驻综治中心的民警人数，既满足自身工作的需要，也可以让一起在综治中心工作的其他工作人员增强调处工作的勇气和信心，还可以让来前的群众或当事人感到公安民警的存在而遵守秩序并增强综治中心的权威。

2．完善110联动机制。在110接警中，有一些并不是公安机关职责范围内的警情，更不是派出所职责范围内的，比如水管爆裂、煤气泄露。人们遇到这种情况，惊慌失措之下，人们只记得打公安机关的110电话报警，如果是非紧急的情况，应由相关的主管单位自来水公司、煤气公司来处理。因此在指挥中心接警时，发现不应由公安机关处理的，应通过110联动机制，将这部分警情移交对应的主管单位处理。目前，宁波市已建立110社会紧急救助服务联动110联动的基本框架，据统计，2009年1月至2010年8月，市公安局110报警服务台下达联动指令15745起，同比上升41%，其中处置量较大的单位分别是市卫生局8339起、市城管局4348起、宁波电业局1985起、市劳动和社会保障局1625起、市工商局1598起。但是目前宁波市还只有25个联动成员单位，而河南省洛阳市首批联动单位就有67家，其中，20家成立了应急服务分队，全天24小时处置处理市民报警和其他诉求，因此宁波还必须增加联动范围，增强联动能力。另外一些如征地拆迁等一些其他政府部门职能引起的纠纷，这类纠纷在大多数情况下是地方党委政府强制要求公安去处置，其实公安去了也解决不了问题，只能维持秩序，而这些地方党委政府不是去真正解决这其中存在的问题，而是一味的要求公安维持秩序不出乱子，在一定程度上把公安机关推到冲突的中心，恶化了警民关系，因此这类纠纷也应纳入110联动，由公安机关配合相关主管部门进行处置，而不是公安机关唱独角戏。

[1]蔡利丰：浙江省宁波市公安局治安支队支队长。