城镇养老保障的现状与发展趋势

（二）城镇养老保障的现状与发展趋势

1.离退休人员急剧增加

工业化国家老年人口主要依靠退休金或社会保险基金中的养老津贴维持晚年生活。我国经济发展水平比较低，即便是在经济发展水平较高的城镇，现行养老金的水平也比较低且覆盖面小。养老金费用目前在城镇主要是由国家和企业负担，离退休人员养老金费用不时出现捉襟见肘的困境。随着人口老龄化的发展以及养老金保障社会化的覆盖面不断扩大，养老金的筹措将是一个十分棘手的难题。

中国的退休金制度主要是在计划经济体制下形成的，在目前和今后较长一段时间受人口老龄化的影响是很明显的。20世纪50年代初期，退休人员极少，而到1995年，退休人员已经达到3000多万，而且目前的增长势头还在不断加快。根据国家统计局提供的资料计算，1985－1996年间，我国离退休人员年平均增长大约7%，比60岁以上老年人口年平均增长率高出约3.5个百分点。^[3]根据国家劳动和社会保障部课题组的预测，我国离退休职工在21世纪上半叶将大量增加（见表4‐1）。

到2050年退休职工总数将达到10303万人，在职职工与退休职工赡养比为46.4。养老金支出占GDP的比重势必然不断攀升，出现消费排挤和侵占投资的不利局面，这是学术界和政府决策部门必须高度重视的问题。

在经济迅速发展的过程中，经济全球化、经济结构重组以及资源重新配置，都使不同人口群体间的收入差距扩大难以避免，老年人和准老年人在这种改革进程中很容易成为经济相对贫困的弱势群体。如何使老年人口群体与中青年人口群体之间的收入差距不至于越来越大，既是老年人在经济方面的突出需求，也是能否实现全面小康社会的重要条件。

表4‐1　1992—2050年在职职工和退休人员人数及赡养率表

资料来源:《中国社会保障体系的建立和完善》，中国劳动出版社1994年版，第58页。

社会对老年人经济保障政策的改善一般有滞后性，必须通过社会整合、社会再分配来共享经济发展成果。老年人的收入不会随着在职劳动者收入的提高而产生立竿见影的效果，这使得老年人在经济迅速发展过程中很容易被边缘化和贫困化。发达国家的经济发展史已经证明了这一点。我国在经济发展过程中如何在较大程度上避免这种情况的出现，是值得我们深入研究的。

2.城镇养老金保障现状

我国原有的社会保障制度是政府通过企事业单位从当期收入中偿付各项社会保障费用的现收现付制。先对当年或近一二年内养老保险所需支付的费用进行预测，然后按照相同的比例提取，分摊到参加养老保险的单位和个人，当年提取当年支付。这种筹集方式的优点是简便易行，可及时调整征收比例，保持收支平衡，避免因物价上涨造成养老保险基金贬值。缺点是缺乏长远规划，没有必要的储备和积累，随着需求水平的增长，提取比例会不断上升，加重单位、个人和国家的负担。现收现付制是用现有劳动人口创造的收入来支付退休人口的退休金，是一种代际收入转移支付。这种制度已经面临人口老龄化的挑战。原因是资金来源渠道单一，不能多渠道筹措养老保险基金，难以建立起必要的储备基金。在人口老龄化加重的形势下，退休保险费比例被不断提高到难以承受的程度。这种养老金的管理方式很容易受到人口老龄化的强烈冲击。欧洲某些国家养老金危机的主要原因之一就是现收现付制的缺陷在作祟。资金短缺是由国家包下来的保障制度自身存在的脆弱性的表现。养老金的实施范围始终受到国家财力的制约。随着职工队伍年龄结构的老龄化和退休职工的增加，为保障老年人生活水平不致下降，国民收入中用于供养老年人的费用比重增加更为迅速，国家和企业的负担一年比一年重。

自20世纪80年代以来，我国开始了养老保险费用的社会统筹，逐步推进企业保险向社会保险过渡。1991年，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确提出建立多层次的养老保险体系。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确定了深化企业职工养老保险改革目标和原则，明确提出基本养老保险费用由企业和个人共同承担，实行社会统筹和个人账户相结合的保险方式，简称为“统账模式”。其主要内容有:

第一，确定了社会养老保险改革的目标和基本原则。改革的目标:建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹和个人账户相结合、权利和义务相对应、管理和服务社会化的养老保险体系。改革的原则:保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面承受能力相适应；社会互济与自我保障相结合；公平和效率相结合；政策统一，管理法制化，行政管理与保险基金管理分开。

第二，逐步扩大职工社会养老保险实施范围。将范围扩大到城镇各类企业，包括国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业。城镇个体经济组织及其从业人员也应参加基本养老保险。

第三，构建多层次养老保险体系。逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的保险体系。

第四，多渠道筹集养老保险费用。在实行个人缴纳基本养老金的同时，政府加大对社会保障基金支持，通过财政转移支付和调整财政支出比例，增加社会保障金来源。

第五，建立基本养老金正常的调节机制。根据当年职工平均货币工资增长幅度的一定比例对基本养老金进行调整，以保证退休职工基本生活水平。将退休金与工资水平挂钩，包含经济效益和物价指数两种因素，并与职工调整工资时一并进行，使调整机制更加科学。

第六，逐步建立和健全管理和服务制度。实行社会保险行政管理和基金管理分开，实行收支两条线管理。大力推进社会化服务进程，实行退休金社会化发放。

我国目前养老金的主要管理方式仍然是国家和企业统筹与现收现付相结合，属于半基金积累制，与我国目前的实际情况基本相符合，但养老保险基金不足，从保险基金中受益的老年人口比例很低。在经济基础薄弱和养老保险基金不足的情况下，人口老龄化与养老金的现收现付制是造成养老金不足的双重原因。在距离我国人口老龄化高峰到来前三四十年的时间里，着手改革旧体制，建立适应人口老龄化和市场经济的养老金运作新机制，是刻不容缓的。

目前学术界和政府部门看好养老基金积累制，但基金积累制的养老金体制也不是十全十美的。基金制首先要求能收缴上来养老保险金，否则无法实行基金制。这就需要提高劳动生产率，增加企业税后利润和国家税收以及个人劳动所得，才能从根本上解决问题。实行基金积累制还存在加大管理成本和增大风险的问题，在人口快速老龄化的时期，风险会进一步加大。对此，我们必须有所警醒。

总的来说，我国现行的养老保障制度在维护社会稳定、促进改革开放、推动经济发展等方面发挥了巨大的积极作用。但是，城镇社会养老金保障体系存在着养老金的筹资机制不健全、统筹资金征缴困难、资金来源不稳定、管理和操作的规范性不强等诸多问题。

为了解决城市居民中下岗失业人员和低收入困难户的生活问题，从20世纪末我国开始实行城市居民最低生活保障制度，即城市“低保”制度。我国享受“低保”的人数由2000年的402万人上升到2004年的2247万人，增加了5.5倍以上。北京是我国贯彻落实“低保”制度比较彻底的城市，180万老年人口中有2.8万人享受“低保”待遇，占老年人口1.6%的。^[4]这个比例是很低的，并且“低保”属于社会保障中的社会救助范畴，而不属于社会保险范畴。社会救助在社会保障中居于次要地位，只能以补充形式弥补社会保险之不足，而不能代替社会保险成为社会保障的主体。在发达国家“低保”作为一种福利惠及全体国民，而我国由于经济不发达，只能作为一种临时救济措施惠及城市居民，农民暂时难以享受这种待遇。

3.城镇养老保障发展趋势

社会统筹与个人账户相结合模式的关键是资金的来源。只有国家、企业（或雇主）和职工个人共同承担基金筹集的责任，共同参与，相互协调，才可能保证资金来源的稳定性。国家作为社会保障的主体，组织、协调并保证社会养老保险制度的顺畅运行是责无旁贷的。在目前社会养老保险基金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度，构建具有我国特色的城镇社会化养老保障体系。

构建具有我国特色的城镇社会化养老保障体系，大致可以从以下几个方面考虑:

一是国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。现在社会统筹与个人账户相结合模式面临的最大风险是几十年现收现付模式在向部分积累模式转制时形成的资金缺口，要弥补这个缺口需要高达数万亿元人民币的资金。社会养老保险基金没有足够的积累，老职工的养老金必然会成为无源之水。在转制过程中，能够承担转制成本的只能是国家。这是社会养老保险基金从现收现付模式向完全积累模式转轨中最为关键的问题。在新旧制度的转换中，政府必须有足够的财力，兑现原来现收现付模式所覆盖的受保人的养老金承诺。国家财政不投入，靠企业和劳动者个人是不可能承担得了的，这是问题的一方面。问题的另一方面是，政府财政承担部分社会养老保险基金，减轻了企业的负担，不仅有利于企业改革，更有利于企业参与国际分工，增强其在国际市场的竞争力。目前沉重的缴费负担，除了人口结构变化的原因之外，更重要的是已退休的职工在职时创造的劳动剩余全部上缴了国家财政，没有任何积累基金，过高的缴费率减少了企业的流动资金，降低了企业扩大再生产的能力，导致企业萎缩、亏损，甚至倒闭。在有些老工业企业多和人口老龄化严重、历史欠账多的省份，例如东北三省的国有大中型企业，社会养老保险金的发放已经难以为继。因此，国家财政在对历史欠账进行清算的基础上，对社会养老保险基金实施财政援助是十分必要的。

二是应建立最低养老金制度。对生活困难的企业下岗职工征收社会养老保险费有悖于社会保险的基本原则，但社会养老保险网又无疑应当覆盖他们。若对他们免征费用，不仅社会养老保险基金承受不了，而且无需缴费的“搭便车”行为将难以控制，对缴费者也构成了不公平。工资收入低的人缴费还是不缴费，构成了社会统筹与个人账户相结合模式的两难选择。解决的办法是:使用税收建立一个最低养老金制度，以保障低收入阶层的养老需要。社会养老保险问题是世界性的政治热点问题，任何一个阶层的利益处理不当，都会造成社会危机。20世纪90年代，美国由于缩减政府预算中的老年人补贴曾引起政府机关的瘫痪，法国曾因为提高养老金的享受条件和降低养老待遇引发过全国性的大罢工。在国内，由于企业离退休人员的待遇问题，特别是下岗职工将来的离退休待遇问题，发生了许多集体上访事件。人人能够建立个人账户固然好，但对没有能力建立账户的职工，国家也有责任保障他们老年后的基本生存与生活。

三是建立一个多层次的社会养老保险基金制度，弥补社会统筹与个人账户相结合模式的筹资风险。政府应当通过税收优惠和利率政策等，积极鼓励发展建立各种类型的补充养老保险基金，比如企业补充养老保险基金、职工互助养老保险基金、个人储蓄性养老保险基金，以及各个类别的商业生命保险基金等。这种多层次的养老保险基金对社会基金养老保险形成补充，既能够保证劳动者的老年生活需要，又能够有效地防范其他各种风险。

四是建立有效的社会养老保险基金风险监测指标体系和风险防范机制。对受保人共有的社会养老保险基金要有科学的指标体系进行风险监测，并建立风险预警机制。对影响社会养老保险基金运行的经济因素以及其他各种不确定的因素，应及时进行研究，避免大的风险和失误，以免酿成危机。