城镇老年保障

第二节　城镇老年保障

城镇老年保障制度是面向城镇老年居民的社会保障制度，和农村老年保障制度一起组成老年社会保障制度。城镇发展的优势特点及与社会大生产的紧密联系，使得各国的老年社会保障制度最早都是产生于城镇，城镇老年保障制度的完善与发展又成为农村老年保障制度的蓝本与推动力。城镇老年保障制度主要由城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度和企业年金制度组成。

一、城镇职工基本养老保险制度

(一)城镇职工基本养老保险制度在中国的发展历程

城镇职工基本养老保险制度是指由社会保险征缴机构依法以社会保险税(费)形式征集以及由国家财政专项补贴而形成专项资金，用于保证城镇劳动者在未来退休时享受基本生活水平的社会保障制度。

中国的城镇职工基本养老制度大体经过了四个发展阶段：

第一阶段从20世纪50年代初到70年代末。中国颁布了《劳动保险条例》，主要特点是“低工资、高就业、高补贴、高福利”，企业对职工的生、老、病、死、残承担无限责任，并通过层层行政程序转为国家兜底。

第二阶段从20世纪80年代初到1997年。1986年，国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中规定：企业按照劳动合同制工人工资总额的15%为合同制工人缴纳养老保险基金，合同职工本人也要按照自己标准工资的3%缴纳养老保险费。1991年，国务院明确规定：“改变养老保险完全由国家、企业完全包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。”从此，个人缴费由合同职工扩大到所有职工，缴费标准开始时可不超过3%，以后逐年增加。1993年，党的十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，对社会保障制度改革确定了一个重大原则，即“社会统筹与个人账户相结合的原则”。1995年，国务院决定在全国范围内试行基本养老保险费用社会统筹与个人账户相结合的办法，并提出了两个具体实施方案，同时赋予各地结合本地实际自由选择和补充修改的权力。1995年以来的养老体制改革启动了新体制，但各地选择的方案差异很大，带来了很多新问题。1997年，国务院在总结各地试点经验的基础上，发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。

第三阶段从1997年到2005年。中国在20世纪90年代中期开始了第三个阶段的改革，围绕“一个中心、两个确保、三条保障线”的目标建设新的社会保障机制。基本养老保障模式从现收现付向“社会统筹与个人账户相结合”的体制转变，从1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》的提出，到20世纪末基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。这一阶段的主要特点就是确立了“低水平、广覆盖、多层次、双方负担、统账结合”的社会保险主要思想。

第四阶段从2005年开始到现在。2005年，国务院颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。这是我国城镇职工基本养老保险制度的又一次重大改革。这次改革的背景是原制度(国发［1997］26号文件)在运行过程中出现了计发办法不合理、空账等问题，从而影响了养老保险制度的前景。新制度在多个方面有所突破，不仅扩大了基本养老保险的覆盖范围、逐步做实个人账户，还改革养老金的计发办法，形成参保缴费的激励机制。从20世纪50年代的城镇职工基本养老制度建制到制度实施现状可以看出，我国对现行养老保险进行了一系列改革，已建立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，对维护社会稳定、促进经济发展发挥了积极的作用。

(二)城镇职工基本养老保险的制度结构

1.保障对象及范围

城镇职工基本养老保险范围涵盖了所有城镇企业单位职工，通常只以企业职工作为保障对象，但许多国家的保险制度具有连带属性，即包括家属的养老保险，如美国实行的社会养老保险制度就是包括家属在内的连带型养老保险。

2.基金来源、分担比率与费率

关于城镇职工基本养老保险基金的来源，有三支柱型筹资模式，以分担筹资压力，一般包括雇主按员工工资总额的一定比例缴纳、雇员按工资的一定比例缴纳、国家给予一定补贴;也有二支柱型，由雇主和雇员、雇主和政府、雇员和政府等两方负担的，如新加坡的强制储蓄型养老模式就由雇主和雇员自己缴付，充实公积金，而财政并不给予补贴;以及雇主、雇员、政府等单一支柱型，如同属强制储蓄型养老模式的智利则只通过雇员本人自己强制储蓄来筹措基金。中国恢复城镇职工基本养老保险后实行三支柱模式，即由雇主、雇员、国家三方筹资以形成养老保险基金。

同样的，基于国情的差别，各国城镇职工基本养老保险的负担比率以及分担比例也有很大的区别，甚至在实行三支柱型筹资模式的国家中，雇主和雇员政府负担比率以及各自分担的比例都不同。但大多数国家还是以雇员和雇主的缴费为主，缴费比例各自负担一半，例如德国在20世纪80年代规定雇主雇员都缴纳工资额的9.25%，瑞士则规定雇主雇员各自缴纳4.2%。也有国家规定雇主缴费比例高于雇员，但最大的差别主要体现在各国政府负担的比例上。从各国实践来看，实行国家福利型模式的政府的支出较高，如丹麦、新西兰、加拿大等国政府负担比例在60%左右;而实行投保资助型的国家居中，如美国、意大利、阿根廷等国政府负担比例在10%～30%;实行强制储蓄型的国家政府支出一般较低，只有在基金出现重大危机时才出手援助，如新加坡、马来西亚、智利等国政府负担比例在2%以下。我国城镇基本养老保险制度改革以来，形成了雇主缴付工资总额的20%，雇员缴纳工资的8%的分担方式，政府则从制度本身抽身，充当调控者的身份，只在出现危机时才给予补贴。

3.领取条件

城镇职工基本养老保险的领取条件除部分国家参考工龄和居住期限条件外，一般主要包括：一是达到法定退休年龄，国际上一般为60～65岁，如日本、德国等采取65岁这一标准。但也有高于和低于这一区间的，如美国、瑞典、丹麦的退休年龄为67岁，马来西亚则男女均为55岁，而我国则采取男60岁、女50岁的标准，其中，干部可根据需要适当延长5岁。总的来说，在经济发达国家和地区，退休年龄普遍高于发展中国家和地区以及落后地区，同时，伴随人口寿命的普遍延长以及老龄化危机的加剧，提高退休年龄将是各国今后的改革趋势。二是达到法定最低缴费年限，国际上一般为20～25年，如日本就规定25年的缴费期限。不一而足，同样考虑国情因素，也有高于低于这一区间的，如西班牙政府1996年与工会联盟约定缴费年限为35年，法国的缴费年限则为37.5年，依照我国现行规定，只要缴费满15年即可领取城镇职工基本养老保险金。由国际上退休年龄的普遍推迟所致，各国法定缴费年限也在近年来呈现不等的上升趋势。

4.养老待遇及计发办法

在养老待遇的标准的确定上，通行的方式有缴费确定型(DC)、收益确定型(DB)。一般遵循权利与义务对应、保障基本生活水平、分享社会经济发展成果等原则。而具体的养老保险待遇水平则取决于各国国情，如对经济发展水平、城市化程度、制度建立的时间等因素进行综合考虑拟定。

计发办法上，综合世界各国的实践经验可以分为绝对金额制和薪资比例制。前者是将被保险人，实行连带养老保险的国家还包括被保险人供养的直系亲属，按照一定标准划分为若干种类，每一种类按照同一绝对额发放养老金;后者以被保险人退休前某段时间的平均工资或最高工资为基数，参考投保年限，按此基数的一定比例计算养老金发放额。

5.管理方式

按照政府参与及掌控程度，城镇职工基本养老保险可以分为政府管理、社会管理、私营管理等三种主要管理模式。大多数采取以政府为主的政府管理模式，如新加坡就是一个政府管理的极端模式，政府实行全面主导型的管理，将城镇职工基本养老保险包括在中央公积金计划之内进行统一管理;德国则是社会管理模式的典型代表，实行高度自治化管理，政府的功能主要体现在政策制定以及实行一般监督，由工会等社会组织进行具体管理;智利自1980年改革以来，实行私营管理模式，除一些具体法规政策的制定以及一般监督的实施之外，政府不介入养老保险的管理，完全交由私营机构自行运作。中国现行的城镇职工基本养老保险管理采用的是政府管理模式，与新加坡并入中央公积金统一管理不同的是，我国采取的是分权式的政府管理模式，由政府委托或授权公共机构进行管理具体业务。

二、机关事业单位养老保险制度的发展与改革

为公职人员建立养老保障制度的历史由来已久。很多国家在全国养老保障体系建设起来之前，就已经有了公职人员的养老保障制度。像孟加拉国、博茨瓦纳、黎巴嫩、马尔代夫等国，至今正式的养老金制度还仅仅局限于公职人员中。公职人员在养老保障方面的优先性和必要性，大致可认为是以此保证公职人员的正直、敬业和独立，增强公共职务的吸引力。

从外国养老保险制度的历史沿革情况看，大部分国家一般都是先建立公职人员的退休养老保险制度，而后才有企业雇员和其他社会成员的养老保险制度。较早的如1790年法国政府、1825年的普鲁士王国为其公职人员建立的退休制度，均早于其私营部门的养老保障制度。在英国，1859年为其国家公职人员制定了《老年退休法》，而将企业雇员包括在内的《国民老年年金法》于1908年才正式建立。在我国，针对企业雇员的现代社会保障制度到改革开放之后才产生，但为官员建立的退休养老制度则源远流长。中国古代官吏的养老制度称为“致仕”，据记载大体在汉代形成，在唐、宋时代得到了完善和发展。关于“致仕”后的生活保障，多是以赐物为方法。汉代规定，年俸禄在二千石以上者，可带原俸禄的1/3回家养老。魏、晋时期的官吏或赐给实物，或采用授予“顾问”性质的闲职，供养终身。唐代对退休大臣不但赏赐从优，而且明文规定：“五品以上致仕者，各给半禄。”有突出贡献的，经皇帝恩准，可得全禄。京官六品以下，外官五品以下，退休时各给一份承业田以养老。到了宋代、明代，退休官员的俸禄进一步提高。

我国机关事业单位的养老保险制度始建于20世纪50年代初期。在此后的几十年里进行了一些小的调整，但从总体上看，至今其基本体制框架和组织模式仍沿袭20世纪50年代所确立的体制，其特点是：资金筹资方式为现收现付，个人不承担缴费义务;替代率高，一般为60%～90%;养老金发放及退休人员的管理由原单位承担;较低的资格限制，达到退休年龄，工龄满10年即可享受养老金。1993年以后，我国企业职工完成了由单位退休向养老保险制度的过渡，实行了基本统一的社会化养老金制度。但机关事业单位的退休制度并没有太大变化，退休人员待遇与在职人员的关联度甚至还得到了强化。企业离退休人员的待遇随之逐渐拉大。2004年，全国企业退休职工退休金人均为7 831元，事业单位的职工退休金为14 644元，机关单位的职工退休金为15 932元。2000年至2004年的5年间，全国企业职工的退休金以年均6.31%的速度增长，机关和事业单位职工的退休金增长速度分别是13.45%和11.67%。^[2]这造成了企业职工认为退休待遇给付不公，养老保障差距存有较大的抱怨和不满，不利于社会的稳定团结。20世纪90年代以来，一些地方政府开始对机关事业单位养老保险制度进行改革，由于不是中央政府统一组织，方式与内容不完全一致，但基本都借鉴了企业养老保险改革的一些做法，如普遍引入个人缴费，不同单位间实施费用统筹等。2009年1月28日国务院要求五个试点省份正式启动事业单位工作人员养老保险制度改革。改革的本质是要调整利益关系。从企业养老保险制度十多年来改革的情况看，虽然在制度建设上有了很大的完善，也积累了一定数量的基金，其作用是毋庸置疑的，但困难也很现实。因而事业单位养老保险制度的推出不仅应妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接，而且要斟酌把握改革的合理时机，与此同时，在条件成熟之时，积极推动公务员养老保险制度改革。

三、企业年金制度

(一)企业年金制度的定义及在中国的发展

企业年金制度，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。企业年金制度即由企业退休金计划提供的养老金，它是多层次养老保险体系的组成部分，由国家宏观指导、企业内部决策执行，其实质是以延期支付方式存在的职工劳动报酬的一部分或者是职工分享企业利润的一部分，是保障退休者退休收入多元化的一个补充机制。经过一百多年的发展，企业年金制度已经成为发达国家养老保险体系中的一个重要支柱。

对于刚刚进入老龄化的中国来说，企业年金制度具有特别重要的意义，它是完善我国的老年保障体系，建立适应市场机制的福利保障制度所必不可少的重要内容。因此，早在20世纪90年代初，中国政府就开始着手推进这一制度。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出：“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险。”1994年我国《劳动法》用法律形式规定：“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况，为劳动者建立补充保险。”1995年劳动部颁布《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，明确管理主体、决策程序、资金来源、计发办法等主要政策。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确，要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险。2000年《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》确定将补充养老保险名称规范为企业年金。2004年《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》等相继颁布。2005年5月16日劳动和社会保障部正式受理企业年金基金管理机构资格申请。2005年8月2日劳动和社会保障部公布获得企业年金基金管理资格的机构名单。经过近20年的发展，中国企业年金运营的制度环境已基本规范，为未来的发展提供了良好契机。虽然补充保险的雏形可追溯到30年前工会组织举办的职工互助补充保险，但严格意义上的企业补充保险制度始建于1991年。截至2007年底，作为第二支柱的企业年金基金累计结存1 519亿元，缴费职工人数929万，有3.2万户企业建立了企业年金。^[3]中国现代企业年金制度4年来的实践证明，它不仅为基本保险基金增值保值提供了有益的经验和借鉴，而且在养老保险多支柱体系建设中发展速度明显加快，社会作用不断增强，取得了30年来最好的成就。

(二)企业年金制度的分类及其特征

1.受益基准制与供款基准制

从养老金给付刚性方面看，分为受益基准制(Defined Benefit，DB)计划与供款基准制(Defined Contribution，DC)计划。在养老金计划的实施中，由一个养老保险机构依据特定计算公式，预先确定每个计划参与者的养老金收益，向参与者提供养老金承诺，这就是DB计划。在DB计划中，退休人员的福利水平取决于他们工作年限的长短和退休前工资水平。另一种养老金计划的实施方式是按照一定的公式确定每个计划参与者的缴费水平(通常是统一的供款率)，并为每个计划参与者设立个人账户，其缴费积累于个人账户之中，待其退休后，按照个人账户上缴费积累和基金投资回报额向退休人员计发养老金，这就是供款基准制。在供款基准制中，退休人员得到的年金取决于他们个人账户上的积累水平。DB与DC计划的重要区别是受益与供款之间的关联性，DB计划因具有弱关联或无关联而实现收入再分配，DC计划却因具有强关联而表现出很强的激励性。

2.强制型与自愿型

按缴款方式，企业年金可以分为强制型与自愿型。顾名思义，强制型计划就是用强制缴款的资金设立基金;自愿型计划就是用自愿缴款的资金设立基金。

3.封闭型与开放型

按成员范围，企业年金可以分为封闭型与开放型。在封闭型计划中，成员仅限于某一个雇主或某一群雇主(行业或商会等)所辖的雇员，一般是DB类型。基金常常较多地投资于雇主，比如，在瑞典和芬兰，养老金计划的资金可回借给雇主，并通过破产保险防止雇主的破产风险。开放型计划基本上以契约型基金的法律形式存在，任何人都可以参加，包括个体，不存在固定的出资人和保证人，缴款主要来自成员的DC类型供款。开放型计划有多种形式：商业保险公司以保险协议的形式提供协议福利、互助会形式、单位信托基金形式、开放式投资公司形式等。

4.信托型、基金会型、公司型与契约型

按照法律形式，企业年金可以分为信托型、基金会型、公司型与契约型。信托型计划是将年金基金交受托人管理，受托人可以是独立法人，也可以是自然人委员会。受托人可以自己管理受托资产，也可将一些职能再委托给其他专业机构。英语系国家澳大利亚、加拿大、美国、英国等国家较多采用这种基金形式。基金会型计划是独立法人，成立的目的仅仅是为了受益人的利益管理养老金资产。瑞士采用这种基金形式。公司型计划也是独立法人，计划的成员将养老金资产投入公司，成员是公司的股东。匈牙利、捷克等国家采用这种基金形式。契约型计划不是独立法人。墨西哥、西班牙、波兰等国家采用这种基金形式。

我国企业年金的组织形式可采用以信托(或基金会)方式管理的、开放型的、自愿性的、基金制、供款基准制计划。这是因为DC计划具有很强的缴费和监管激励，同时DC能使企业从不确定的未来养老金给付中脱离出来，因此能为企业和雇员广泛接受。再加上我国基本养老保险制度中的统筹账户部分是强制性DB计划，个人账户部分是强制性DC计划，且基本保障的替代率水平较高，因此我们认为，我国的企业年金计划应实行自愿性DC计划。另外，与企业年金的自愿性一致，我国的企业年金宜采用开放型计划。而与开放型DC计划相一致的委托管理机制应为信托型或基金会型。

四、企业年金制度的运行机制设计

(一)企业年金制度的基本框架

从图6-1可以看出，企业年金制度的基本框架可分为三个环节：

图6-1　企业年金制度的基本框架图

1.在企业年金保险费的征收环节中，社会保障部门向企业和个人征收企业年金保险费。企业年金保险费进入企业年金个人账户，交给个人账户基金管理委员会管理。

2.在企业年金基金的投资环节中，个人账户基金管理委员会通过遴选经监管委员会授权的投资管理机构和基金保管人实现企业年金基金多元化投资。

3.在企业年金的给付环节中，企业年金的给付由参保劳动者在银行、保险公司和投资机构间自由选择。

4.社会保障部门、基金监管委员会和外部监督机构对企业年金资金运行的三大环节进行全程监管。

(二)企业年金保险费征管机制

保险费的征管有两种基本模式：集中征管与分散征管。在集中征管模式下，一个公共机构有责任征收供款，并转移供款到不同的机构或基金。要准确地做到这一点，征收机构需要区分每个雇主和雇员以及供款额。在分散征管模式下，征收是每个代理机构或基金的责任，可以减少中介机构。表6-1从八个方面对这两种征管模式进行比较。从表中可以看出，除了存在时滞和缺乏竞争，集中征管比分散征管模式更优。因此，建议我国的企业年金保险费由社会保障部门实行集中征管。

表6-1　两种征管模式的比较

(三)企业年金基金投资主体

企业年金基金投资管理人可以有三种选择：一是各金融机构在兼营多种业务的同时，也开展基金管理和资产管理业务;二是成立专门年金基金管理公司，专门从事年金基金投资管理业务;三是由专业基金公司或资产管理公司经营，对年金基金与其他基金品种实行分账管理。由于我国的《商业银行法》和《证券法》均以法律形式对金融分业经营进行了明确规定，第一种情况与现行法律相悖。但随着条件成熟以及加入WTO后混业经营逐步推行，相关法律相继出台和完善，可以考虑其他金融机构参与。第二种情况固然可以避免政府直接管理年金基金可能导致的腐败和不信任问题，但同时存在创建成本(Set-up Expense)和营销成本很高、规模不经济以及年金基金公司间的恶性竞争等问题。一般认为，在金融市场不发达、金融机构自律水平较低、内控制度和监管制度不健全时易于采取该模式，其典型代表是智利。这种方式在我国目前的条件下可以考虑，但并非最有效的方式。第三种情况既与我国目前的法律相符合，又避免了第二种情况存在的问题：其一，以竞争方式遴选基金管理公司，可以避免由公共机构垄断基金经营权可能导致的资源配置无效率和腐败问题;其二，专业基金管理公司经过市场选择而存在，因此具有良好的市场竞争能力;其三，由于年金基金的规模和交易量都比较大，因此，大基金管理公司可以利用这种竞价优势，寻找在边际成本限度内收取管理费用的投资经理。

(四)企业年金给付机制

对于养老金的给付，大多数国家都采取多样化的方式。如新加坡中央公积金(Central Provident Fund，CPF)计划使退休者在满62岁时有三种方式领取养老金受益：仍然留在中央公积金中、将公积金存入特许的银行定期领取养老金、购买年金。智利私人管理的养老金制度使职工退休后有三种方式领取养老金：留在养老基金管理公司(Administradores de fondos de pensiones，AFPs)定期支取、即付年金、延付年金。强制年金化在英国有很长的历史，英国规定由国民保险供款计划(National Insurance Contribution，NIC)筹资的个人账户必须完全年金化，但规定由个人供款筹资的个人账户不必完全年金化，这部分的25%可以以免税的形式一次性支取。如果个人在75岁之前退休，账户的其余部分将采取三种形式之一给付：一是从人寿保险公司购买年金;二是购买专门为个人账户设置的年金;三是从投资机构定期支取。但是在75岁时，无论最初采取何种方式都必须转化为年金。

考虑到企业年金本身的性质、自愿发起和参与的政策以及劳动者个人选择自由，我国的企业年金也应采取多样化方式给付：从投资管理机构定期支取、购买生存年金、由银行定期支付。从性质来看，企业年金是一种较高层次的保障，是对基本保障的补充，它的建立以及实施程度完全依赖于单个企业的经济效率。因此，作为对基本社会保障的一种补充，没有必要对企业年金的给付实行强制年金化。从当前国家对企业年金的政策来看，企业年金实行自愿发起、劳动者自愿参与政策，国家对实行企业年金计划的企业仅从政策上给予鼓励和扶持，并不做强制性安排。因此，作为一种指导性计划，企业年金的给付不必实行强制年金化。从个人选择的角度来看，个人在退休期会面临各种突如其来的不测，如医疗照料等，个人还存在遗赠动机，多样化的给付方式有助于个人积累预防性储蓄和遗赠财富。因此，考虑到个人选择自由，企业年金的给付也不必实行强制年金化。