澳门安老服务的经验

一、多元化的服务

澳门已经构建了一个综合的长者服务体系。前文已提到澳门的长者服务体系包括耆康中心、长者日间中心、长者日间护理中心、安老院舍及家居和社区照顾支援服务,涉及日常生活照顾、教育、护理、康乐和社交等各方面的内容。截至2012年,社工作局监管的民间长者服务设施/项目共有87间/项,已形成了一个多元化、多层次的长者服务体系。

1.照顾者支援服务

照顾长者是一项长期而艰巨的工作,长者家属、亲友、邻居等护老者在照顾老人过程中也面临诸多困难,承受较大的压力。为提升老人照顾者的技巧和信心,一些机构举办多种支援服务,如资源外借服务、家居护理及康复运动秩序及指导、日托服务、专题护老技巧知识讲座、个案辅导、情绪支援、互动小组、联谊活动等,以减轻和舒缓护老者的压力。

2.家务助理服务

对于生活需要照料但又不能定期去长者日间护理中心的老人可以享用家务助理服务这种上门服务。从医院出院的病人回到家中独居或老人院舍居住,可接受家务助理服务。家务助理服务的内容通常包括洗衣服务、助浴、助食、医疗检查、医疗预约等。政府对家务助理服务提供资助。1996年至2000年,政府资助占家务助理服务运作收入的83.78%,经营者出资及使用者交费分别占3.64%及12.58%。^[12]

3.膳食服务

没有能力做饭的老人可以从老人日间中心及长者日间护理中心或家务助理服务队得到廉价或免费的膳食。

4.独居长者服务

针对独居老人,澳门形成了专门的服务网络。2002年,澳门建立了街坊会联合总会长者关怀服务网络。该网络以义工为核心,为老人提供个案工作、探访慰问、个别照顾、节日倍关怀、医疗保健、生日寿星、社区支援、家居照顾等服务和活动。2009年,澳门推行独居长者联网支持计划,主要由长者服务机构组织义工通过电话或家居探访定期关怀慰问其网络内的独居老人或年长夫妇,为其构建社区支援网络,使其保持与社区的联系。2012年共有27间机构参与该计划,共探访了907位独居老人或年长夫妇。^[13]

5.24小时的家居紧急支援服务——平安通服务

2009年,社会工作局委托民间团体成立了澳门平安通呼援服务中心。通过该平台,向独居老人、年老夫妇和其他有需要的老人提供24小时无间断的紧急支援服务,包括召唤救护车、联系警方、传真病历资料到急诊室、通知紧急联络人;此外,开通了长者热线,提供情绪支援、定时问候和探访、社区信息、转介服务等生活支援服务。“平安通”服务为长者提供即时的支援,增加了老人的安全感、心理满足和生活便利,帮助老人与社会关怀网络保持联系,使他们能继续在全面照顾的社区环境中生活下去。

二、政府支持力度较大

除了发放较高的养老金外,政府对提供长者服务的非政府组织给予较大的资助。2012年,澳门社会工作局监管的227项/间社会服务项目与设施中有188项/间即近83%的社会服务项目和设施会受到社会工作局的定期资助,同时还会有偶发性活动的资助。可见政府对社会服务的投入和支持力度较大,而长者照顾在政府预算中占据相当大的比重。根据梁氏顾问有限公司的统计,早在1996年,对非政府组织的资助就达1970万澳元,到2000年,这一资助增长到了3300万澳元。进入21世纪以来,澳门对长者服务的投入力度愈加增强,到2012年,已增至1亿多澳元。这一期间,政府对长者照顾服务的资助平均以每年13.79%的速度增长(见图3-4)。政府对非政府组织提供常规资助一般有两种方式:一是根据机构服务名额提供资助;二是根据服务人员的数目和类型提供资助。政府还大量投入额外资助用于设施建设或改造和购买器材供非政府组织为老年人提供服务时使用,这也是澳门长者服务在近十年来得到快速发展的主要因素之一。对各类服务的财政投入情况具体见表3-4。

图3-4　澳门政府对长者服务的财政投入

表3-4　澳门政府对各类长者服务的财政投入情况(澳元)

数据来源:澳门社会工作局《2012社会工作局工作报告》。

三、多部门的参与与合作

首先是非政府组织的参与。澳门有着浓厚的社团文化,长期以来,政府与民间组织以各种方式合作为长者提供各种服务。当前,非政府组织仍然是长者服务的主要提供者。政府与非政府组织有着明确的分工,政府是服务的主要资助者,而非政府组织则扮演服务的主要提供者角色。目前,有40多家政府资助的非政府组织为澳门的长者提供各种各样的服务,具体见表3-5。

表3-5　2012年政府定期资助的服务/设施

续表

数据来源:澳门社会工作局《2012社会工作局工作报告》。

2012年社会工作局辖下的2间长者服务设施的服务使用人数为130人,较2010年的163人和2011年的157人有所下降,而2012年定期资助的长者服务设施共48间,提供4337个服务名额,服务使用人数为17504人,比2008年的10008人增加了75%,具体如图3-5所示。

图3-5　政府定期资助的长者服务设施服务使用人数

其次,跨部门的合作。长者的服务需求是多元化、多层次的。社会工作局和卫生局、社会保障基金、房屋局等部门打破各部门之间的界限,相互密切合作,共同为长者提供一个优质的生活环境。

第三,长者服务的队伍是跨专业的团队。长者服务对象包括了不同年龄段的老年群体,他们的需求因年龄及身体状况不同而有所不同,因此长者服务的内容是多元化的而且需求的时间较长,在服务的过程中往往需要社工、心理辅导师、物理治疗师、护士、营养师等跨专业团队合作才能满足老年人逐渐老化过程中的需要。澳门的长者服务机构注重整合社会资源,组建跨专业团队,通过民间机构与公共部门的共同合作,为长者提供院舍照顾或社区支援服务,使长者保持与社会的相互联系,享受积极优质的晚年生活。

四、统一的评估机制

为了合理分配服务资源,澳门政府建立了统一的评估及转介机制,对因年老导致缺乏自理能力而申请入住政府资助安老院的老年人,由专业人员对申请者进行身体和经济状况评估,安排合适的院舍服务。

自2008年起,澳门开始试行统一评估及中央转介/轮候机制,2009年将该机制全面应用于向社会工作局申请长期照顾服务的申请者。2011年,社会工作局在4间安老院舍推行“安老院舍统一评估及中央转介机制”。在统一评估的基础上,对符合条件的老人进行入院安排,提供服务配对,使有需要的长者通过中央转介及时获得院舍安置和服务。自2012年开始,长者日间护理服务的申请需通过“统一评估及中央转介/轮候机制”进行服务评估和转介。

统一的评估机制主要依据申请者的健康状况来分配服务资源,有利于政府充分、恰当和公正地分配资源,减少因出现资源错配而导致资源浪费的现象。

五、营造老年宜居的社会氛围

一是针对老年人开展活动,提高老人退休后的生活适应。2012年,澳门社会工作局就推出“退休准备与生活规划”社区教育活动,举办各种讲座,向老年人提供退休准备和规划的信息,发放“退休前准备指南”,加强居民对退休生活的认识。同时,开办各种培训课程和兴趣班,推出“长者导师资助计划”,鼓励退休老人积极参与社区教学活动,激发潜能。

二是加大社会宣传和教育,营造一个爱老敬老的社会氛围。澳门实施“全城敬老、关爱长者”公民教育计划。通过各种媒体宣传,推广关爱长者的信息,增强将安老作为共同事务的责任意识,鼓励学生和青少年关爱长者,组织学校、社区中心等单位联合举办各种活动,提升市民对长者的关怀和尊重,营造一个有利于老人生活的社会环境。

六、注重科学研究,完善制度与法规

为了更好地满足老年人口增加而带来的服务需求,澳门注重通过长者的生活状况和服务需求等专题研究,以逐步改进和制定相关制度和法规,提供安老服务品质。近年来,澳门政府委托不同机构进行研究并形成了《长者照顾供给体系研究》《长者照顾服务需求评估研究》《长者照顾服务使用者健康状况研究》《长者家居及社区服务需求与规划研究》《长者住宿服务需求与规划研究》等。这些研究为政府制定可持续发展的长者服务政策和规划提供了重大的参考价值。2012年,社会工作局组织十多个公共部门组成“澳门养老保障机制跨部门研究小组”,计划用3年时间进行相关研究和制定2016—2025年的“长者服务发展十年行动计划”,并提出系统性养老保障机制的具体措施。

澳门大力提倡“家庭照顾,原居安老”的安老政策和发展目标,政府通过与民间机构建立合作伙伴关系,不同部门之间跨专业共同协作为长者提供持续照料服务。澳门的长者服务设施虽然规模小,但是分布比较均匀,设点较多,能将服务辐射出去,尽可能覆盖所有长者,使长者与社会保持相互联系,使其在社区环境中原居养老。澳门的长者服务经验,可为内地养老服务的发展提供一些启示。目前,内地老龄化程度加剧,各类养老床位紧缺,发展社区居家养老服务,在已有社区内合理增设养老服务设施,让老人原居安老,这是解决养老问题的唯一长效途径。政府应不断完善政策和法律法规,从顶层为养老服务制定具体规划和设计;要建立长期有效的养老服务财政资助机制,解决养老服务的资金问题;要大力发展社区为老服务,鼓励民间机构积极参与为老服务的供给,建立一个政府与民间机构的合作机制;要构建一个持续照顾服务体系,推动养老服务专业化和规范化发展;同时还要营造一个尊重老人、关爱老人的社会环境,促进老年人与社会保持联系,从而实现“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的发展目标。