郡县还是分封

郡县还是分封

秦始皇很快就意识到，在有了行政制度的保障后，必须要有相应的土地制度与之相匹配。而力推郡县制则可以看作秦始皇对维护皇权稳定而作出了最重要的抉择。

在秦始皇召集群臣制定各种律法的时候，举国实行郡县制可谓是最有争议的一件事情。争议的双方都是大秦庙堂之上的权臣，历史上著名的“焚书事件”也是因是否实行郡县制而起。那这一举动为什么会招致这么多的反对之声呢？

《史记·秦始皇本纪》中明确记载了秦大臣在朝堂之上围绕着是实行“郡县”还是“分封”而发生的两次大的争论以及秦始皇最终的裁决。(www.guayunfan.com)

第一次大规模的争论发生在秦始皇刚刚统一中国不久。秦始皇二十六年也就是公元前221年，秦朝实现了“王天下”，与此同时，面对如此广袤的一个大国，到底该使用什么方式才能够实现这个帝国的长治久安呢？秦始皇将这一问题交给了群臣来商议。

按照发言的惯例，首先发表言论的是当时的丞相王绾，他建言道：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之，请立诸子，唯上幸许。”他也就是主张在边远地区沿用商周以来分封子弟的方式建立若干诸侯国，以皇子为诸侯王，镇守边疆，维持一种“家天下”的体制。这种方案实际上是主张将郡县与封国并存的混合体制。王绾的提议基本上结合了周天子分封制和春秋战国以来的政治经验，所有群臣对于这种提法并没有多少异议，史称“始皇下其议于群臣，群臣皆以为便”。

但就在其他群臣皆没有反对的时候，当时的廷尉李斯提出了相反的意见，他向始皇说道：“周文武所封子弟同姓甚众。然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”

李斯的见解得到了秦始皇的赞赏，并且采纳了他的建议。秦始皇说：“天下共苦战斗不休，已有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国。是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”于是，秦始皇决定“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”。发展到后来，秦始皇又在一些新征服的地区设置了郡县，这等于是将秦国的郡县制度推行到了全国，确立了单纯郡县制度的中央集权国家形式。在此处要特别值得注意的是，所谓的单纯郡县制度并不意味着没有封君食邑，而是指地方政权“皆为郡县”。

秦朝此时的封君食邑制度依然是存在的。它是由裂土封疆制度和世卿世禄制度蜕变而来的。商周之时，天子将爵位、政权、土地、臣民一并封赐，从诸侯到大夫之间都可以在自己的封地内享有封地内的立法权、行政权、司法权和宗法权。简而言之，每一块封地，无论大小，每一个封君在各自的封地都是名副其实的世袭君主。

但是随着生产的发展，这种落后的政治体制逐渐表现出了它不稳定的一面。所以就在旧制度的基础上产生了新的封君食邑的制度。这种制度保留了旧制度的基本形式，但同时又在内容上作出了实质性的改革。

到了战国时期，各国都出现了全新内容的封君食邑的制度。但是封君食邑的具体做法和内容已经有了很大变化，其中变化最大的就是新的封君基本上已经丧失了在封地内的统治权。具体说来新旧两种封君食邑的不同之处在于：由以往的官位和爵位一体分封变成了官位和爵位分开；赏赐的对象由以往的主要亲戚变成主要赏赐功臣；封邑的范围由以往几乎惠及各级官员到个别高等爵位才能封赏；此外由长期世袭变成很难世袭。

秦始皇时期沿袭了祖制，因此秦不存在裂土封国食邑制度。但是秦国的各级官僚既有官职，又有爵位，其中二十等功勋爵中最高的一级为“彻侯”，既是赐爵，又有属于自己的食邑，属于封君的范畴。秦始皇统治时期，文信侯吕不韦、武成候王翦等都属于这一范围。

秦始皇对于封君的选择是极其严格的，只有获得最高爵位者才配享有食邑。很多人虽然也封为侯爵，但是只有封名而无食邑。此外，三公九卿虽然位高权重，但未必封侯食邑。也就是说爵位和官职已经基本分成了两个不同的等级和权力序列。

在李斯的力争下，秦始皇决定采用完全的郡县制。但种种迹象表明，自秦始皇推行单纯郡县制度以来，在朝野就招致了很多的质疑者、非议者甚至是批评者。特别是一些奉行儒家经典、崇尚西周王制的学者对秦始皇的这种做法更是表达了强烈的不满。这些不满和争论导致了朝堂之上又一次双方的交锋。

史载秦始皇三十四年，也就是公元前213年，秦始皇“置酒咸阳宫”，大宴群臣。百官纷纷向皇帝祝酒，“博士七十人前为寿”。当时的仆射周青臣奉上一段歌功颂德的祝酒词。词曰：“他时秦地不过千里，赖陛下神灵明圣，平定海内，放逐蛮夷，日月所照，莫不宾服。以诸侯为郡县，人人自安乐。无战争之患，传之万世。自上古不及陛下威德。”

秦始皇听闻这段话是非常喜悦的。周青臣的这番祝酒词虽然有些奉承阿谀，但是大体上还是比较符合事实的。但在这番话中，他将“以诸侯为郡县”作为秦始皇的主要功德引发了一些争议。其中的一名来自齐国的博士淳于越就说道：“臣闻殷周之王千余岁，封子弟功臣，自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？事不师古而能长久者，非所闻也。今青臣又面谀以重陛下之过，非忠臣。”

对于淳于越的进言，秦始皇并没有立即下结论，也没有责骂淳于越，而是将这个问题交给了群臣来共同讨论。史书上对于这次的群臣之间的争论并没有详细的记载。但是从后世历代王朝有关类似事态的记载来看，这样的争论免不了是十分激烈的。在这次的争论中，李斯又是挺身而出，力排众议向秦始皇谏言道：“五帝不相复，三代不相袭，各以治，非其相反，时变异也。今陛下创大业，建万世之功，固非愚儒所知。且越言乃三代之事，何足法也？异时诸侯并争，厚招游学。今天下已定，法令出一，百姓当家则力农工，士则学习法令辟禁。”

秦始皇最终还是采纳了李斯的建议，郡县制得以保留。

郡县制究竟是怎么样的一种制度，为什么李斯要如此坚决地捍卫郡县制度呢？

我国的郡最早产生于春秋时期的晋国。在《战国策·楚策一》中曾记载了这样的一段话：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”由此也可以得出一个结论，早期出现的郡，级别实际上是低于县的。此外，当时的郡主要设置在边地重镇。比如魏文侯时期的吴起就曾经被任命为河西郡太守。所以，郡县制并不是秦始皇的首创，早在商鞅变法时期，秦国就已经合并了一些边邑组建为县。

郡县制虽然并非秦始皇首创，但是秦始皇确实是第一个把这一制度推向全国并且坚决执行的人。公元前221年，秦朝将全国划分为36个郡，后来又有所增加。郡的长官称为郡守，郡守是一郡之首，由皇帝直接任命。关于秦朝郡守的职权，史书文献记载得比较零散，但是总的说来，秦朝郡守的权力很大，其中就包括了选举人才、辟除属吏、罢黜属官、审判案件、支配财政等。但是郡守必须要对中央政府负责，每年向朝廷“上计”，也就是报告整个郡的全部政务。此外，虽然郡守有行政和断案的权力，但是在法律上没有专杀之权，对于中央任命的郡守属官，比如郡丞、长史以及县令等也无权任免。

郡下一级的行政区划和机构是县、道和彻侯食邑。道和彻侯食邑在行政等级上与县是一致的。其中，道设置的区域主要是少数民族聚集的区域。而秦的彻侯食邑可以称为“国（邦）”。国（邦）直属于郡。

县的主官是县令。县令是一县之长，主管本县的各种政务。此外，县尉负责本县的军事和治安，县御史负责监察。县以下设乡，乡下设里。乡、里是秦最基层的政权组织。一个国家的赋税徭役以及地方的教化、刑狱、治安等绝大部分都是由乡里官吏直接承担的。

从政权结构上来看，郡县制是皇帝制度的政治基础。虽然在秦始皇的心目中，郡县制可以最大程度地避免分裂，但是秦始皇始终坚定不移地推行郡县制还有另外一个原因，那就是郡县制是与皇帝制度最为相适应的制度。秦始皇想要的是皇帝一人独裁的统治，而一旦实行分封制，皇帝的权力就会受到封君的制约并因此被削弱。实行郡县制可以最大限度地保障皇帝一个人的绝对权力，保证天下只有一个政令可以迅速下达的通道。

很多后人对秦始皇坚定奉行郡县制是颇有微词的。尤其是在秦汉之际，许多人几乎是众口一词地认定实行郡县制是秦王朝灭亡的最主要原因。从此以后，人们对秦始皇实行单纯的郡县制是否是正确的选择就有了一系列的争论。在历史上，几乎每一个新兴的王朝在立国之初，都有人引据秦制的利弊以及秦迅速灭亡的教训来主张实行分封制度。围绕秦制，特别是分封制还是郡县制所引发的争论已经成了政治界、思想界和学术界的一个重要现象。

后世的许多政治史以及政治制度史的著作认为秦最终灭亡的一个重要原因就是秦始皇嗜权如命，导致中央集权太多而地方政权权力太少。这种说法其实并不准确。在历代王朝之中，秦朝郡县一级的政权甚至说他们行政长官的实际权力属于较大的一类。但是这种过大的权力在当时的历史条件下，并不是没有任何问题的。

首先，地方官的权力太过集中，一旦发生动乱，很容易就暴露一些问题。最明显的例子就是秦末汉朝的农民起义中，大多数的豪杰只要夺取当地县令或者郡守的印信，基本上就可以形成一股势力，而中央政府对其并没有特别好的管辖方式。

此外，秦郡县制还有一个问题就是作为最高一级行政区划的郡区划的规模太少。到了后来，秦一共划分为40多个郡，中央直接管理的下一级行政区划的规模实在是太小了。这在秦始皇眼中可能是为了防止地方势力过大，但是从管理学的角度来讲，这样做是有问题的。郡这一级别的行政区划太小的话，力量就会变得分散，在国家出现危机的时候，单凭着各郡县的力量，很难在大范围内组织有效的应对措施。和平时期这一弊端尚不会显现，但是在秦末天下动乱之时，这个弊端就被无限放大了。

但无论如何，秦始皇彻底实行郡县两级地方政权的制度在中国历史上是一件前所未有的大事情。秦朝的国家职能由于各级地方行政机构组织的设立，各级地方官员职责分工的明确以及上下级行政机构隶属关系的规定，得到了进一步的加强，使得中央集权的君主专制国家政体在地方政权上日趋完备。