从政策过程的角度来看

我国学者一般将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程，接下来笔者将分别从这四个环节具体探讨政策失灵的原因。

（一）政策制定过程

受到公众的广泛关注且大多数认为有必要解决的社会问题会引起政策主体的关注，成为备选议题，之后政策主体通过具体分析、权衡而确定议题，同时提出预期目标，接下来根据目标设计解决多种备选方案，最后选择一个最佳方案并将其合法化，这就是政策制定阶段政策形成的全过程。然而现实中，这个过程不会像理论描述的那样简单，会受到各种主客观因素的影响，每个过程都可能出现变异而导致最后形成的政策“药不对症”。

1.议题安排环节的失灵

政策是解决公共问题的工具，但并不是所有的公共问题都能被纳入政策议程成为议题的。议题安排就是从纷繁复杂的社会问题中挑选出公共政策议题，并作出初步政策规划。到底什么样的社会问题能被提上政府的议事日程？进入政府决策领域的社会问题是最急需解决的吗？解决之后受益的公民是最多的吗？该问题解决之后的收益远高于解决其他问题的收益吗？受主客观条件的影响，政策制定主体对议题很难做出最佳安排，甚至有许多政策是在问题尚不清楚的情况下制定的。议题安排是政策制定过程的决定性前兆，政策制定又是政策过程的首要阶段，因此议题的选择和安排是决定政策系统能否有效运行的关键，正确合理的议题安排意味着公共政策已经成功了一半，而若这个环节出现了失灵，那也就是公共政策的失灵。议题安排环节的失灵主要表现为政策制定者决定的议题并不是大多数公众最急需解决的问题，甚至出现政府被某些利益集团所俘虏将一些使少数人受益的问题提上议程。议题选择之所以不能代表民意，是由于议题安排被核心决策层垄断，非核心政策主体和目标群体缺少利益表达。核心决策层（通常为政府）应该是“代表民意的议题选择者”即在“民意”这个规范的约束下，由政府最终确定议题。然而，我国一些地方政府在议题安排中出现了角色错位，他们只是从自己的角度“考虑民意”，很多政策议题都是根据领导的兴趣决定的，完全按照领导人的主观意志自上而下地安排政策议题。另一方面，决策层之外的政策主体和目标群体利益表达不畅，当然这可能由于很多公民本身缺乏主动表达利益的意识，他们更愿意交给政府解决，但主要责任还是在政府，他们不仅没有提供便捷的利益表达渠道（或渠道如摆设根本发挥不了作用），还对民众自发形成的表达渠道进行限制。

2.目标确定失灵

政策目标的失灵有两个表现，一是政府为了自身利益故意模糊政策目标，如面对畸高的房价，上至中央政府下到地方各级政府及其职能部门都出台了大量的相关政策，但这些政策都没有明确地将抑制高房价或打击投机炒房、哄抬房价的行为确定为它们的目标。为什么会这样呢？因为如果抑制房价的目标明确了将会影响政府自身的利益，房价低了，地价也随之降低，政府的土地出让金收益就会减少。二是政府自行确定目标，没有征求各方意见，导致出现主次目标颠倒，目标期望过高或过低等问题，而目标确定的偏差会影响后面政策方案的设计，进而影响整个政策系统的运行。

3.方案设计失灵

方案设计缺乏现实可行性和灵活创造性会导致政策失灵。方案的现实可行性是指现有的资源和条件能够确保政策的实施，如果无视现实的条件和可能，那么再完美的方案也会因无法实施而缺乏实际价值。政策制定者在设计政策方案的过程中很有可能会由于自身专业能力不强、信息搜集不够完备或缺乏科学预测等原因缺乏对政策的可行性分析，使得设计出的政策方案缺乏可行性。方案设计缺乏灵活性主要表现为方案设计者很多情况下按照原有的或者上级政府的政策文件来设计自身的方案，很少体现出本部门、本地区乃至本国的特殊性和创造性，也难以设计出一套富于创见的政策方案。如我国矿难频发，地方政策出台得也不少，为什么发挥不了效力呢？那是因为中央将文件下达到地方，地方政府基本都是照抄，再层层转发，根本没有结合本地实际情况调整可行性方案，所以政策根本起不到什么规范作用。

4.方案选择

方案选择即政策制定者的最终决策，从众多的备选方案中选出一个最合理的确定为最终方案。方案选择和方案设计一样既是一种要求专业性的研究活动，又是一种涉及利益调配的政治行为。提到选择，我们往往会想到选择的标准和时滞性问题。方案选择同样会因为选择标准偏离公众利益和决策滞后而导致政策失灵。决策层在这个环节的角色是“代理者”，授予政策有利害关系的目标群体的委托而进行方案选择。而在实际的方案选择中，决策层往往忽略了委托人的利益，而选择对自己有利的方案。此外，决策层内部首长负责制的决策形式使得方案选择权集中到领导手中，由领导个人决定，方案选择是一个需要专业研究的复杂活动，缺少专家、智囊团的力量，单凭个人根本无法保证其科学性，会增加许多外部成本。时滞性问题贯穿整个政策系统，方案选择也会因为协调各方利益花费太多时间以至于最终方案无法适应变化的环境而使得社会问题无法被解决。

（二）政策执行失灵

政策执行就是在政策期望与政策结果之间所发生的活动，它的好坏决定着政策结果的好坏，因此政策执行失灵也会导致政策失灵。接下来本文将分析政策执行过程中哪些具体情况会导致政策失灵，这里只关注执行本身的缺陷，对于外部环境、政策资源等就不详加赘述。

1.解释偏差

政策执行的第一步要求政策执行者将政策方案转换成具体可行的实施计划，也就是政策方案要被层层解释。政策执行者做好与政策制定环节的衔接的前提是理解和认同政策方案，正如美国政治学家阿尔蒙德和鲍威尔认为：“一项政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对他的解释，以及他们实施该政策的兴致和效率。”而我国政策执行者在政策执行中往往存在政策的认知障碍，政策的认知障碍会产生政策解释偏差，政策解释偏差又会引起政策执行失灵，最终引发政策失灵。政策认知障碍产生的原因有两种，一是执行者自身素质不高，对政策的领悟能力低；二是政策执行者自身的利益追求和行为价值取向，如果公共政策威胁到自身利益时，执行者就会抵制这一政策，使该项政策很难得到顺利有效的执行，执行者的抵制行为有多种表现形式，包括执行态度不积极、曲解政策、有选择的执行政策等。通过以上分析发现，政策在被解释环节偏离原意的主要原因还是政策执行者缺乏执行规范约束，自由裁量权或主观随意性太大。

2.组织机构的缺陷

建立精干高效的组织机构是确保政策贯彻落实的保障，而混乱低效的组织机构会阻碍政策的顺利执行，导致政策失灵。我国组织机构的缺陷主要表现为组织机构设置不合理及科层组织的弊端。在转型中国，执行层已经习惯于自上而下地成立各种执行组织，每新增一项政策，就要成立一个新机构，而且随着政策的不断细化，政策机构的划分也越来越细，导致机构设置过多，产生诸多人员兼职、机构职能重叠的问题，在政策执行的时候会造成多头执行（有利可图的政策）或无人执行（责重利微的政策）的状况。政策执行组织机构的科层组织特征也会导致政策执行失灵。烦琐的规章制度会妨碍组织成员创造性和自主性的发挥，使组织事务的处理变得呆板，成员的主观能动性缺乏、形式主义作风严重，这些都会影响政策执行的效率。此外，科层制层级过多容易造成信息失灵，妨碍执行机构组织间的沟通与协调，使得下级在执行政策时偏离上级的原意。

3.实施手段不合理

政策的具体实施并不是政策执行者单方面的事，也需要目标群体的积极参与和配合。我国的政策执行往往是自上而下强制性的，不考虑目标群体的接受能力，这样往往会造成目标群体不配合政策的实行，面对目标群体的不配合，政策执行者又缺乏协商，采取更强硬的手段，最后政策不但不能顺利执行，还要付出巨大的执行成本和外部成本。如地方政府在实行拆迁政策过程中，很多公民都不清楚有关拆迁政策的具体内容，自然不能接受政府的拆迁行为，而政府为了达成政策目标就强拆，结果目标群体采取了“自焚”“钉子户”“暴力对抗”等非理性行为使双方都付出了巨大的代价，使得政策成本远超政策收益。总之，缺乏协商、单一强制的行政手段不利于政策的推行，易致政策失灵。

（三）政策监控失灵

政策监控是贯穿于政策过程始终的一个基本环节，它制约、影响着其他环节，对实现政策目标起着重要的作用。反之，若是公共政策过程得不到有效的监控，那政策就很有可能出现失灵。我国监督机制的不完善主要表现在两方面：一是体制内监督的形同虚设，我国体制内的监督包括党内监督、民族党派监督、行政机关监督等，可以看出政策监控主体很多时候与政策制定者、执行者是一致的，就会出现有些监督主体为了减少自己的麻烦懒得监督，有时候就算发现了问题也碍于面子帮执行部门隐瞒。此外体制内监督机关缺乏充分的独立性，监督机关对其上司及同级的有些部门负责人无法超然行使监督权。这样一来，失灵的政策得不到有效的控制和及时调整，只能进一步恶化。二是体制外监督的薄弱，体制外的监督说到底是民众监督，而我国民众缺乏正式的监督渠道，人大监督不起作用被体制内化，信访部门监督权力有限，只能靠爆发群体性事件等非正式渠道，但要付出巨大的成本，往往得不偿失。还有在信息不对称的情况下，民众也缺少足够的必要信息来有效地监督公共机构及其官员的活动。

（四）政策评估失灵

公共政策的评估与监控相辅相成，评估是检验公共政策效果的重要过程，它的好坏关系到公共政策的后续进程和下一个公共政策的改进。而目前我国很多政策评估流于形式，缺乏一套科学的、规范的评估体系。评估主体单一，以政府为主，缺乏独立的民间评估机构、社会的自主评估系统不受重视。身兼“运动员”和“裁判员”双重身份的政府在评估过程中主观性大，容易混淆角色，造成评估结果失真。信息不对称、技术落后也是导致政策评估失灵的原因。