与海关通关规则研究

海关合作理事会（World Customs Organization，WCO）最初是由13个欧洲经济合作委员会成员依据GATT1947确立的基本原则于1947年成立的^[26]。自那时起，虽几经变迁，它一直是国际海关法构建的主要阵地，并与关贸总协定以及世贸组织保持密切联系，共同推动国际关税制度的完善。关贸总协定期间组织的八轮多边贸易谈判，其中货物贸易涉及的产品税号就是由WCO确定的。WCO作为全球179个关境区海关当局的联合体，其成员方海关管理着全球98%的贸易量。WCO制定的国际规则在注重海关法协调与简化的同时，也关注海关执法与商界便利的平衡。

世贸组织成立以后，WTO规则框架内的贸易便利化谈判，其实质也是一次全球性的国际海关法重构。世贸组织作为全球自由贸易体系的制定者与推动者，WTO规则中所承载的海关制度必然是以“贸易便利化”为导向的。作为巴厘部长级会议“一揽子”（bali package）成果的组成部分，2013年12月达成的《贸易便利化协议》（TFA）的基础是世贸组织《多哈部长级会议宣言》第27段^[27]、《多哈工作计划决议附件四》和《香港部长级会议宣言》第33段以及决议附件五确立的原则和目标^[28]。TFA由三部分组成^[29]，共24条加一个附件。TFA第24条第2款规定：“本协议所有条款对接受该协议的世贸组织成员具有约束力”^[30]。根据巴厘部长级会议“一揽子建议”，世贸组织于2014年11月27日通过了《修改世贸组织协议议定书》，目的是将生效后的TFA纳入《世贸组织协议》附件一（A），与现在的12部多边货物贸易协议并列。

多边贸易体制涉及海关制度的规则有三类：关税制度、通关制度与贸易有关的知识产权保护制度。关税制度经过数轮多边贸易谈判已经确定，世贸组织成员通过各自的关税承诺表，明确了几乎所有进口商品和部分出口商品的关税幅度^[31]，同时，通过海关估价制度、原产地规则等WTO规则确保这些市场准入条件得到有效落实^[32]。知识产权的边境保护也因各成员切实履行TRIPS协议的义务而得到有效加强。唯有海关通关制度仍然依据GATT原先的几个条款规定，这与国际货物贸易的迅速发展极不相称。通关制度对于多边贸易体制的掣肘影响也日益显现，它首先表现在GATT原则与条款非常抽象，没有执行的方法、程序以及执行与评审的标准，缺乏可操作性，也没有很强的约束力；其次是这些条款分散于不同的文件，缺乏协调与统一^[33]。

2004年达成的《多哈回合框架协议》要求其中的“贸易便利化”谈判应澄清和改进GATT第5条、第8条和第10条的规定，以进一步加快货物的通关速度，同时致力于世贸组织各成员海关之间或其他相关机构之间在贸易便利化问题上的有效合作，并在该领域增进技术援助和基础设施建设上给予更多支持^[34]。海关制度便利化由此也成为贸易便利化议题中的核心内容。TFA文本围绕这一目标展开，包括海关制度与规则的国际统一与协调，最大程度实现贸易自由化。

从形式看，TFA类似于一部单行本的货物贸易协议，涉及的是货物贸易的一个特定领域，只不过目前还没有正式生效。当所有世贸组织成员都接受了该协议之后，它就与《世贸组织协议》附件一（A）下的其他12部协议一样，与GATT1994具有“总则”和“分则”的关系，成为多边货物贸易体制的一个有机组成部分。因此，TFA生效之后，并不会取代GATT第5条、第8条和第10条，也不会削弱世贸组织成员在《贸易技术壁垒协议》和《卫生与植物检疫措施协议》下的义务^[35]，而是进一步充实这些条款的内容，就像《海关估价协议》进一步完善了GATT第6条的规定。

TFA第1条（信息的公布与可获得性）要求加入的成员用世贸组织官方用语（英语、法语和西班牙语），通过互联网公布其进出口程序，包括进出口关税和其他费用、产品的分类和估价方式、原产地确认的规则、进出口和过境的限制措施、对违法行为的处罚措施、对进出口管制措施的上诉和复议程序、缔结的条约和协议、关税配额管理以及进出口申报的各种表格、联系部门等。第2条（相关信息生效前的评论与磋商机会）规定，信息公布后至生效前应保留一段合理时间，供有关成员评论和进行磋商。此外，第3条（预先裁决）、第4条（上诉与复议程序）和第5条（其他确保海关制度公正、非歧视和透明的措施）也是与海关制度透明度有关的规定。

GATT第10条（贸易法规的公布与实施）规定，缔约方制定的具有普遍效力、涉及产品分类、海关估价、关税税率、税收和其他费用、进出口及其支付的限制或禁止以及影响销售、流通、运输、保险、仓储检查、展览、加工、合成或其他用途的法律、法规、司法判决和行政裁定都应当及时公布，以使各级政府和商人了解其内容。虽然第10条的适用范围不限于海关制度，但是通关制度的透明化显然是当初构建多边贸易体制透明度的重要组成部分。如今，GATT第10条有关通关透明化的规定已经被分解到TFA的第1～5条之中。

TFA第6条（进出口收费的纪律及处罚）是针对GATT第8条（与进出口相关的费用与表格）前半部分内容制定的，其中第1款作为海关收费的基本原则特别强调，除关税和国内税外，对进出口货物征收的所有费用必须以提供相关服务的成本为限，不得有为间接保护本国产品或为财政目的而对进出口商品变相征收的税种和费用。海关的行政收费要与其提供的服务和特定的进出口物品性质相符，除非这种收费符合所有物品的特点（第2款）。对于违反法律、法规和行政程序行为的处罚，第3款要求处罚需要依据事实和具体情形作出，并与违法的严重程度相符。作出处罚的成员要避免在评估和征收罚款过程中与被处罚者有利益冲突。对于当事人主动向海关陈述违法事实或违规行为的，有关当局应该将此作为减轻处罚的考虑依据。

GATT第8条的后半部分已经被TFA第10条（与进出口和过境相关的手续）吸收并加以深化。第10条第1款是原则性规定，要求加入TFA的成员在制定海关通关手续格式要求时，要秉持“便于放行、不构成歧视”这样的准则。与关贸总协定成立时相比，现在的一个显著变化是海关通关几乎实现了“电子化”，这也是第2款规范的具体内容。TFA另一个变化是鼓励加入的成员尽量采用国际标准，最大程度地实现通关制度的统一（第3款）。TFA第10条的全新内容是第9款（货物暂准进口及进境和出境加工）。该条款规定，供境外加工而临时出境或供境内加工而临时入境的货物可以暂时免征进出口关税。这一规定顺应了在许多国家普遍存在的出口加工区和保税区管理。虽然“境内关外”的做法在各国早已存在，TFA用制度的方式把它固定下来^[36]。

TFA第7条（货物的放行与清关）是通关便利化制度的实质性规范之一，也是GATT条款所没有的内容。第7条第1款（抵达前业务办理）要求海关在货物到达前先接受进口商递交的通关材料，以便加速货物的通关放行^[37]。上述程序可以通过“无纸化”的电子方式完成。第2款要求海关收取的包括关税、国内税、杂费在内的一切费用都可以通过电子方式支付。在进口商支付了相关税费或者为此提供了担保之后，即使手续尚未办结，海关也可以先放行货物（第3款）^[38]。第4．4款（风险管控）要求每一个成员都必须将管控机制建立在风险评估基础之上，这种风险评估是通过选择适当的标准进行，包括商品的关税号、商品性质的描述，商品的来源国、启运国，商品的价值，进出口商的守法记录以及运输方式。当然，这些措施不能成为变相的歧视或限制贸易手段（第4．2款）。作为方便货物清关的配套措施，第7条第5款（后续稽查）要求加入的成员建立后续稽查制度，在公开透明的环境下，选择抽查对象及物品。如果事后还有其他行政执法或诉讼程序，抽查结果可以被用作证据。实施抽查的成员还可以将抽查结果用于风险管控之中。

TFA第7条第7．3款列举了7项条件，满足其中3项的从事进出口和转口贸易通关业务的机构，有关成员当局可以赋予其“经认证的经营者”（AEO）地位：①酌情降低单证和数据要求；②酌情降低实际查验的比例；③酌情加快放行时间；④延迟支付关税、国内税、规费和费用；⑤使用总担保或减少担保；⑥在特定时间内对所有进口或出口进行一次性海关申报；⑦在经认证的经营者的场所或经海关批准的其他地点办理货物结关。“经认证的经营者”是一种荣誉，也是一种导向，各成员通过制定经认证的经营者计划，推动境内海关通关的便利化。如果有现成的国际标准，各成员应该按照国际标准制定经认证的经营者计划。各成员之间也可以协商相互承认对方经认证的经营者计划，以简化通关手续。

第7条第8款规定，加入TFA的成员海关至少应给予空运货物提供快速通关的条件。如果该成员为此设定申请快速通关条件，申请人需要履行如下义务：①支付与此相关的费用和材料；②提前通报相关信息；③对所申请的服务费用进行评估；④通过使用内部安全机制、物流方式以及全程跟踪技术对申请快速通关货物实施严密监控；⑤提供货物的全程快速运输；⑥承担关税、国内税、手续费以及海关收取的其他费用的支付责任；⑦拥有良好的通关和守法记录；⑧满足法律规定的其他各项条件（第8．1款）。

同时，各成员也要做到：①尽可能减少审批程序申请所需材料，对于部分申请，可以实行一次性递交材料审批；②只要手续齐全，加快货物通关放行速度；③确保海关审批程序依货物性质而定，而不是价值和数量；④除部分明确列举的物品，海关应尽可能对于小额通关物品免证关税和国内税（符合GATT第3条的情形不在此列）。TFA第8条第2款鼓励相邻两个成员海关之间的合作，包括①协调彼此的工作日和工作小时，不要因为不同的作息时间而影响货物通关；②协调彼此的审批程序和手续，不要因为不同的审批程序和手续增加申请人的负担；③公共设施的开发与共享，包括海关及其周边设施；④联合管控货物通关，包括信息交换和协调机制的建立；⑤通过双方合作，建立一站式边境监管站。

TFA第11条虽然照搬了GATT第5条的名称——过境自由（Freedom of Transit），但是内容有了很大的变化。TFA第11条有17款，而GATT第5条只有7款。TFA首先要求各成员取消针对过境设置的不必要规定和手续（第1款），取消一切与WTO规则和其他协议规定不符的限制措施（第3款）。第4款规定，TFA成员给予过境货物的待遇以“不加重负担”为原则，即过境国给予的待遇不低于该货物通过别的国家过境所享受的待遇，这相当于货物贸易中的“最惠国待遇”。如有可能，TFA成员应尽量给过境货物单独开辟通道（第5款）。过境手续的复杂程度也以不超过确认货物特征和满足必要条件为限（第6款）。一旦完成相关过境手续，过境货物在过境期间不应该再被征收额外费用和有不必要的滞留（第7款）。TFA成员不得将《贸易技术壁垒协议》中的技术规范和相符性评估程序适用于过境中的货物（第8款）。如果TFA成员要求权利人为过境的货物提供担保人、保证金或其他金钱、非金钱方式的担保，这种担保应该仅限于完成过境所需的程度（第11款）^[39]。

TFA将在超过三分之二以上的世贸组织成员完成加入程序后生效。2016年2月12日，柬埔寨完成了加入TFA的国内立法程序，成为第69个世贸组织成员，同时也是第8个最不发达成员国完成了加入程序。虽然《修改世贸组织协议议定书》已经明确将TFA定性为“多边货物贸易协议”，与《世贸组织协议》附件一（A）所列的协议并列，并且根据《世贸组织协议》第10条第3款规定，修改《世贸组织协议》及其附件一（A）和（C）（个别条款除外）的内容只需要获得三分之二以上成员同意即可通过，然而世贸组织成立至今的实践表明，协商一致仍然是多边贸易体制下重大决定的表决基础^[40]。可以预见，TFA的生效最终仍离不开采用全体成员协商一致的方式，而不是等到三分之二以上成员批准加入时强行通过。不然的话，世贸组织还需要启动《世贸组织协议》第10条第3款的后半段规定，即通过四分之三以上成员的表决，决定那些不加入TFA的少数成员在世贸组织的去留问题。这种撕裂世贸组织的做法在目前多边贸易体制处于徘徊不前之际显然是不可取的。

TFA在世贸组织成员中的适用有其独特性。第14条（条款分类）第1款将TFA条款的适用分为三类情形：A类条款——加入TFA的发展中国家成员在协议生效时与发达国家成员一起适用，最不发达国家成员可以在协议生效后一年适用；B类条款——加入TFA的发展中国家成员和最不发达国家成员都可以申请一个过渡期（1～2年），过渡期结束后再适用；C类条款——加入TFA的发展中国家成员和最不发达国家成员都可以申请一个过渡期（1．5～3年），同时可以要求世贸组织为其提供专业支持和技术援助。如果发展中国家成员和最不发达国家成员在过渡期结束后还不能适用TFA，它们可以与世贸组织协商延长过渡期（第17条）。延长时间超过18个月（发展中国家成员）和3年（最不发达国家成员）的，需要经TFA委员会批准执行^[41]。

值得一提的是，TFA第14条第2款规定，每一个发展中国家成员和最不发达国家成员可以自己确定A、B、C三类各自包括哪些条款。即使上述内容已经确定，有关成员还可以申请调整每一类条款的内容（第19条）。因此，TFA条款今后在其成员中是一种“选择性适用”。此外，世贸组织《争端解决谅解协议》（DSU）对TFA成员的适用也与其他协议不同。TFA第20条第1款规定，TFA生效两年内，GATT第22条和23条以及DSU不适用于发展中国家成员作为被诉方涉及A类条款的争议；TFA生效6年内，不适用于最不发达国家作为被诉方涉及A类条款的争议；TFA生效8年内，不适用于最不发达国家作为被诉方涉及B和C类条款的争议。

上述规定主要是基于以下两点现实考虑：第一，贸易便利化的实质是海关通关便利化。这种制度改进不仅需要世贸组织成员拥有高素质的海关人员，还需要有高技术和高额的硬件设施投入。由于经济水平的差异，世贸组织成员在这些方面的区别还是很大的，不可能一步到位，要求大家采取同样的标准。第二，通关便利化影响更多的是进出口手续，对商品的质量影响不大。它不像《卫生与植物检疫措施协议》《贸易技术壁垒协议》那些涉及商品质量的多边货物贸易协议；也不像《反倾销协议》《反补贴协议》和《保障措施协议》那些直接影响进口商品待遇的贸易救济措施。因此，TFA作出上述规定，可以说是一种务实的选择。

世贸组织成立时，由于采用“一揽子”做法——WTO规则对所有成员具有普遍约束力，对各成员的身份并没有作严格区分。除了最不发达国家是根据世界银行提供的名单确定外，各成员是以“发展中国家成员”还是“发达国家成员”名义加入世贸组织，这由各成员自己说了算（self－declaration）。因此，像新加坡这样人均GDP早已超过许多发达国家的成员，在世贸组织仍然是一个“发展中国家成员”。事实上，“发展中国家成员”在世贸组织能够享受的好处有限。例如，发展中国家适用一些多边贸易协议的部分条款有一个过渡期（如《反补贴协议》《TRIPS协议》）^[42]，发展中国家的贸易政策审议周期比发达国家要长一些^[43]。最不发达国家成员享受到最明显的好处是世贸组织不对其进行贸易政策审议，因为这些成员对世界经济的影响微乎其微，即使有违背WTO规则的做法，这对整个多边贸易体制的影响也不大。

中国当初是以发展中国家身份加入世贸组织的，这是中国的经济发展水平和在国际社会所处的地位决定的。根据上述规定，我们在加入TFA时可以在适用内容上享有较长的过渡期。然而今天的中国，无论是从经济总量讲，还是就其对多边贸易体制的引领作用而言，都应该对自己从严要求。我国在上海、广东、天津和福建设立自由贸易试验区，目的就是“着眼国际高标准贸易和投资规则”。因此，我们在自贸区试行TFA相关规则时，不应该参照那些针对发展中国家和最不发达国家成员的优惠条款，否则就失去了“先行先试”的意义，这也与中国完全融入世界经济一体化的最终目标相悖。

TFA规则虽然是WTO规则的一部分，但是与其他国际组织制定的规则具有某些方面的竞合。为此，TFA下属的专门委员会将会邀请IMF、OECD、联合国贸易与发展委员会、世界银行等国际组织参与相关活动（第22条第5款），特别是与WCO保持密切联系，讨论通关便利化制度的不断完善^[44]。在巴厘部长级会议达成早期收获一揽子协议后，WCO立即于2013年12月11日在都柏林召开了政策委员会会议，作出了“都柏林决议”（Dublin Decision），并提出了在TFA方面与世贸组织合作的方案。WCO指出，TFA的实施取决于高效的海关制度，并对各国海关当局的能力建设提出了更高的要求。WCO将立即参与到包括世贸组织贸易便利化委员会在内的TFA的制度构建中，并同其他国际组织和商界一道，加强海关能力建设，用WCO具备的海关专业知识、WCO成员方的海关管理经验等对世贸组织以及TFA的实施提供援助^[45]。

世贸组织与WCO的关系类似它与WIPO的关系，前者是在通关便利化领域合作，后者是在知识产权领域合作。这种合作是一种互补关系。WCO制定的一系列制度都是旨在促进贸易的便利化，而贸易便利化只有在世贸组织推动的贸易自由化过程中才能够得以实现。同样，WIPO制定了大量保护知识产权的国际公约，目的是为了尊重权利人的劳动成果，然而这种尊重只有在配有世贸组织DSU这样的保障机制才能够真正落实。不然的话，这些国际公约宛如一份份“君子协定”，当遇到“无赖”成员时，WIPO也是奈何不得。随着多边贸易体制向纵深发展，WTO规则与其他国际规则的交叉与互补现象越来越普遍，世贸组织与其他国际组织共同构建多边贸易体制也将成为一种新的常态。