开发商拿地楼面地价和房价的关系

一、研究背景

新中国成立以来的一段时间，为了尽快建立起强大的社会主义现代化工业体系，我国实行的是“重工业优先发展战略”（林毅夫、陈斌开，2009；陈斌开、林毅夫，2010），其中不可避免地采用了“城市偏向型”政策，如人为压低农产品和工资等生产要素价格（陆铭、陈钊，2004），因此作为重要生产资料的土地价格无疑也被扭曲了。从新中国成立到改革开放初期近30多年的计划经济年代，城市土地一直实施以行政划拨、无偿使用为主要特点的免费出让方式，用地单位（特别是全民所有制企业）对城市国有土地的使用还是无限期的，并禁止中途私下转让，免费的土地扭曲了价格机制，自然导致了资源配置效率的低下。伴随着社会主义市场经济制度的建立，为了充分发挥价格在资源配置中的基础性作用，我国城市土地出让制度进行了重大变革，其中最大的变化是由之前的无偿划拨改为如今的有偿出让。1987年9月9日，深圳进行了国内第一次以协议方式有偿出让土地的改革试点，1988年福州、海口等沿海城市也相继实行了试点。为了规范土地市场的交易秩序，1994年7月5日的第八届全国人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》，对土地使用权的出让和转让作出了明确的法律规定。

城市生产经营性用地以协议方式出让，是我国土地使用制度改革过程中的一种过渡，其积极意义在于使土地由过去的无偿、无期限、无流动的“三无”状态改为有一定期限、可以转让、有偿交易的“三有”状态。但其弊端也是显而易见的，一方面容易导致“暗箱操作”和“幕后交易”等由此引发的权力寻租行为，为腐败滋生提供了温床；另一方面协议中商定以较低价格出让国有土地，在一定程度上也造成了国有土地资产流失。正是在这一政策背景下，土地招拍挂制度就应运而生了。需要说明的是，该制度并不是我国首创的，很大程度上借鉴了香港的土地批租制度，都是政府一次性出让若干年限的土地使用权，并一次性收取出让期内各年底租的贴现值总和（刘露军，2007）。这项政策由于在很大程度上触动了开发商和部分政府官员的既得利益，因此注定了其在全国的实施必然是一个漫长的历史过程。

1990年5月，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》），除了明确了协议、招标、拍卖和挂牌四种土地出让方式外，该《条例》还进一步规定了各种不同用途土地的最高使用年限。2002年7月1日，出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（又称“11号令”），其中除了叫停了已沿用多年的协议出让方式，更进一步指出商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。对房地产市场影响最为深远的当属在2004年3月，由国土资源部和监察部联合下发的《关于继续开展经营性土地使用权招拍挂出让情况执法监察工作的通知》，规定各地必须于2004年8月31日前将经营性土地历史遗留问题处理完毕，对日后以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权的要从严查处，该通知被业界称之为“8·31大限”政策。据统计，全国31个直辖市、自治区当年共处理经营性土地历史遗留问题6 400宗，面积130平方千米，价款924.31亿元。

图1.1　全国房价与地价的时间趋势图（1998年1季度—2009年3季度）^[1]

从图1.1中可以看出，2004年“8·31大限”后，土地招拍挂制度在中国全面实施的这几年，正是房价和地价呈螺旋攀升的时期，特别是在土地市场中引入了竞价因素后，地价上升得更多。尤其是在2007年8月24日，南京苏宁房地产开发有限公司以44.04亿元竞得上海南京路步行街商办宝地——黄浦区163街坊地块，折合楼板地价66 930元／平方米（2.57倍起拍价）的内地单价地王，远高出周围其他地区开盘的楼盘售价，这种“面粉比面包贵”的奇特现象就这样出现了，其他各城市的地王也不断交替出现。特别是在房地产调控力度空前加大的情况下，2010年3月15日，全国“两会”落幕的当天上午，北京的地王纪录就先后三次被刷新。进入2010年11月，地王频出，而且进一步出现在武汉、杭州、温州、南京等多个二线城市，而且溢价率都在100%以上。高地价的直接后果就是导致了土地出让金的大幅上升，2010年全国土地出让成交总价款为2.7万亿元，同比增加70.4%，其中，北京、上海、大连三个城市全年土地出让金总额均突破千亿元，以地生财的土地财政也备受质疑。因此，国土资源部在2010年初准备出台的《深化国有建设用地有偿使用制度改革实施方案》中，酝酿改革和完善“招拍挂”出让制度，比如通过调整土地出让方式结构，在坚持土地招拍挂的前提下，少拍多招。其中，北京市2010年4月份推出了土地出让“综合评标法”就备受国土资源部关注，即尽量多使用招标的方式出让土地，而且在招标的评标当中，土地出让价格的分数占比下降。同时，采取限制地价、配建保障房面积等方法，进行招标竞争。5月份以来北京市出让的43宗居民用地中，37宗采用综合评标的办法，平均楼面土地成交价由13 976元降至5 958元／平方米，土地成交溢价率由119%降至27%^[2]。

二、研究的目的和意义

自从2003年下半年的房价上涨浪潮，高房价问题已经成为摆在广大中国人民眼前的一个很严峻的社会现实问题，人民群众对此怨声载道，政府对此也高度关注，近几年有关高房价的两会提案也特别多，前国家总理温家宝也向中外媒体明确表示要控制房价。然而，到底是什么原因造成了我国目前的高房价？不同的人往往对这个问题有不同的看法，其中有部分人认为与2004年3月31日的“8·31大限”的政策出台有关，由于该政策的实施与地价上涨和房价上涨在时间上很吻合，因此认为土地招拍挂制度实施以及造成的地价上涨是推动目前房价高涨的“罪魁祸首”。其中，以中国房地产业协会的杨慎（2003）、包宗华（2004）和以陈淮（2004）为主的建设部课题组为代表，他们认为正是由于在土地交易时大量采用了价高者得的拍卖方式，导致地价激增从而拉动房价的飞涨，这一“成本推动论”的观点自然也得到了以华远集团总裁任志强为首的广大房地产开发商（以下简称“开发商”）的拥护，任志强甚至认为土地如果不以招拍挂出让，全国房价将下跌20%。

与之相反的是国土资源部的观点，时任副部长的贠小苏（2006）认为，经营建设用地的招拍挂虽然导致地价上涨，但却不一定抬升了房价，影响房价最重要的因素是住房市场的供求关系，土地是房地产业的一个生产要素，对土地的需求是由对住房需求产生的引致需求。正是由于住房市场上的供不应求，房价上涨使开发商对土地需求增加，因而拉动了地价上涨，这一“需求拉动论”的观点与“成本推动论”形成了鲜明对比。

为了回应外界对高地价推动高房价的指责，国土资源部先是于2009年6月23日公布了其对全国105个城市620个房地产开发项目的抽样调查结果，指出地价占房价比例平均为23.2%，其中在30%以下的约占78%，并于同年7月25日正式对外公布了620个楼盘的具体统计数据。疯狂的地价上涨引起了温家宝的关注，在2010年7月9日召开的经济形势座谈会上就重点提到了“地王”问题。与此同时，国家也出台了许多针对房地产市场进行整顿的政策。特别是为了更好地贯彻落实于2010年4月17日由国务院出台的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（即“新国十条”），国土资源部开始了一系列清理闲置土地的专项工作，并在2010年6月定下了“7月督查，8月约谈，9月问责”的时间表。在国土资源部土地利用管理司廖永林司长对外通气会上报道，截至2010年5月底，全国共上报房地产违法违规用地3 070宗，面积约125.6平方千米。从闲置地区分布看，东部地区数量较多，分别占上报总宗数的62.24%和面积的62.46%。从闲置时间上看，闲置5年以下的地块1 354宗，占闲置土地总数的48%；闲置时间5年以上地块共875宗，占31%；闲置时间较长，但合同中未约定具体开工时间地块586宗，占21%，其中广州有块土地更是最长“晒太阳”17年^[3]。

然而政府的这些宏观调控能有效地抑制日益上涨的房价么？就在2010年“两会”期间，政府承诺要解决中低收入人民群众住房困难问题，然而在它闭幕的当天上午，北京地王纪录就先后三次被刷新。我国未来房价将何去何从？在目前土地招拍挂政策的大背景下，房价与地价的内在运行机理有什么特点？地价上涨对目前日益高涨的房价究竟有多大影响？我国幅员辽阔，不同地区经济发展水平差异很大，地价对房价的影响是否存在区域差异？造成这种差异的原因又是什么？特别是土地招拍挂制度的实施到底在多大程度上抬升了我国的房价？我国目前房价与地价双高现象的深层次原因是什么？对于这些问题的正确回答，有助于平抑目前的高昂房价，解决人民群众买房难的问题，对于改善民生，构建和谐社会，贯彻落实科学发展观，实现房地产市场的健康发展无疑有着十分重大的理论和现实意义。