政府支出乘数和政府转移支付乘数

5.2.1 财政收支总体情况分析

国民收入再分配是国家各级政府以社会管理者的角色对国民收入进行分配的过程,主要通过税收和支出来完成。考虑到数据的可获得性,本部分选取国家财政决算收入、中央财政决算收入、地方财政决算收入、预算外资金总收入来代表国家总收入,选取国家财政决算支出、中央财政决算支出、地方财政决算支出、预算外资金支出来代表国家总支出(见表5.1)。为了能够直观地观察与比较总收入和总支出的变化,我们给出图5.1。

表5.1 我国国民收入再分配 单位:亿元

续表

注:从2011年起,我国取消预算外收入和支出,全部纳入预算内管理。

资料来源:中经网统计数据库,2012年数据来源于《2012年我国经济社会发展统计公报》。

图5.1 我国政府总收入和总支出数据比较

从图5.1可以看出,我国政府总收入和总支出都呈现逐年递增的趋势。这一方面说明我国政府再分配的力度是逐年增强的,另一方面说明我国政府对经济的干预和调节力度也在逐年增强,特别是1997年亚洲金融危机后我国政府总收入和总支出开始呈现快速增长的势头。我国政府再分配的力度逐年增强,既有可能是我国中央和地方政府意识到收入差距逐年扩大进而采取意图遏制收入差距扩大的措施的原因,也有我国在1997年亚洲金融危机和2008年世界金融危机以及后续欧洲主权债务危机的影响下加大政府逆经济风向行事的原因。同时,从图5.1也可以看出我国政府大部分年份总收入小于总支出,但差额不悬殊,都是保持在可以接受的范围,说明我国各级政府财政控制能力较强,财政赤字风险小。

5.2.2 财政支出结构分析

由表5.2和图5.2可以看出,经济建设支出占财政总支出的比例由1990年的44.36%下降到2007年的19.64%,下降非常明显,但是2008年经济建设支出比例急剧上升,此后几乎一直维持在35%的水平上,2012年达40.82%。这种上升既有金融危机、欧洲主权债务危机所带来的我国外需下降进而需要扩大内需的影响,也有汶川地震、玉树地震等自然灾害所导致的震后恢复重建的影响。社会文教(其中包含民生支出)支出占比呈大幅上升趋势,由1990年的23.92%上升到2012年的36.17%,说明国家对社会文教的日益重视,但是与经济建设支出所占比重相比还是偏低。行政支出占比由1990 年的13.44%逐步攀升至2007年的24.1%,此后不断下降,2012年降至15.73%。世界上其他市场经济国家在财政支出结构中用于经济建设支出的比重不会超过30%,工业化国家财政支出中用于社会福利和保障的比重一般都超过30%。显然与它们相比,我国政府用于经济事务和一般公共服务支出的比重偏高。令人欣慰的是,2007～2012年我国财政支出中用于教育、社会保障和就业、医疗卫生三方面的民生支出比重正在逐步增加,分别是29. 05%、29.67%、28.88%、29.47%、31.16%、32.61%。正是由于我国财政在经济事务方面的支出大、在一般公共服务方面的支出多,重复建设屡见不鲜,挤占了有限的财政资源,从而减小了财政对收入分配差距的调节作用。

表5.2 我国财政支出在项目间的配置比例 单位:亿元、%

注:由于2007年国家统计局对财政支出统计口径进行了很大的调整,为了方便比较, 2007年及以后财政支出也按照2006年划分法分为行政管理费、经济建设费、国防费、社会文教费和其他支出五大类。

资料来源:国研网及财政部网站《2012年全国公共财政支出决算表》。

图5.2 我国财政支出在项目间的配置比例

5.2.3 地区财政转移支付

地区间的财政转移支付包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还三个子项目,这三个子项目的总和其实就等于地方财政决算支出减去地方财政决算收入后的余额,见表5.3。

表5.3 我国地方政府转移支付数据 单位:亿元

续表

资料来源:中经网统计数据库,2012年数据来自于《2012年我国国民经济和社会发展统计公报》。

从表5.3可以看出,我国1978～1985年、1987年和1993年的地方财政决算收入大于地方财政决算支出,说明这些年我国地方政府财政收支存在差额,进而表明中央政府在这些年份对地方政府的转移支付为负值,但是这一数值的绝对值呈逐年递减的趋势。1986年、1988～1992年以及1994年至今,地方财政决算收入小于地方财政决算支出,表明中央政府对地方政府的转移支付为正值,而且呈逐年递增趋势,特别是从1994年(见图5.3)转移支付规模开始剧烈增加,这一方面说明1994年的分税制改革使得中央政府聚集了更多的财源,从而具备更强大的转移支付实力,另一方面也说明分税制改革使得地方政府财权减小但事权并没有减少甚至增加,因此需要得到来自中央政府更多的转移支付。

图5.3 我国地方政府转移支付数据

针对目前我国收入初次分配存在的许多问题,各级政府除了要通过建立规范合理的国民收入分配秩序、深化经济体制改革、打破部门行政垄断以及加快地区经济平衡发展等措施来解决外,还要紧抓再分配的调整作用。因为像西方国家一样,国民收入初次分配环节产生收入差距问题主要还是通过再分配环节来解决,然而目前我国的收入再分配环节还存在许多问题:[3]

第一,个人所得税调节收入分配力度弱化。表现之一是错调,即税收调控收入分配的对象出现错位。由于我国个税税制设计不科学、不合理,使工薪阶层成为主要征收对象,而高收入群体没有成为主要缴税者,这在一定程度上加剧了收入差距的扩大,影响了收入分配的公平性。表现之二是漏调。由于我国初次分配环节秩序混乱,个人收入中存在许多不合理、不合法的灰色及黑色收入,而政府难以对其来源及数量掌握全面的信息,使得大量高收入者的灰色、黑色收入游离于个人所得税之外。表现之三是偏调,即来源不同的收入征收税赋有偏差。由于我国个税实行的是分类所得税制,容易使收入相同者由于所得来源不同而导致税负不同,不利于实现普遍、平等纳税。

第二,企业所得税调节能力有限。因为我国企业所得税由国税和地税两家同时征管,强化了企业对政府的依附性,弱化了所得税的宏观调控作用,不利于现代企业制度的建立。

第三,我国财产税有缺失。我国现行的财产课税税种主要有房产税、土地使用税、契税、车船税和土地增值税等。在体现鼓励勤劳致富、反对不劳而获方面有着重要作用的遗产税和赠与税我国至今也未开征,而这两种税是世界各国通用的税种。

第四,我国社会保障基金隐患多。表现之一是社保资金缺口大,根据相关研究,2012年社保资金缺口18.3万亿元;表现之二是社保资金缺乏稳定可靠的筹措渠道。

第五,“碎块化”社会保障制度造成我国不同群体不同的社会保障待遇。(1)城镇实行的住房公积金制度,用人单位是按工资的一定比例缴存的,然而由于我国行业之间、企业之间的工资收入差距悬殊,我国的住房公积金制度实质上扩大了收入分配差距。(2)目前我国的城镇化率把农民工也统计在内,但农民工享受的社会保障与市民相差甚远,其参加养老保险、医疗保险、工伤保险的比例不到20%,失业保险的比例不到10%。虽然目前我国正在大力推进农村新型医疗、养老保险制度的建设,其覆盖面也得到了大面积的提高,但是广大农民包括绝大部分农民工享受的医疗和养老保障水平是不可能与城镇居民相比的。(3)行政事业单位离退休费用在我国社会保障支出中的比重占1/4还多,与受益面更广的社会保险在财政社会保障支出的比重相当,从而造成一部分人享受高福利待遇,另一部分人却很难受益。以上这些显然不利于社会公平和稳定。

第六,我国中央对地方财政转移支付调节收入分配的功能较弱。这是因为我国目前实行的是单一的纵向转移支付制度,而地区之间的横向转移支付制度还没有建立,财政转移支付规模偏小,转移支付模式单一,难以承担均衡地区间财力的重任。而且对于均衡地方财力的实际需要来说,中央对省级政府转移支付的力度不足,且转移支付制度的形式单一,目前只有10%左右属于均等化转移支付,作用非常有限。在目前地方政府预算制定和监督机制还不规范的情况下,我国的转移支付制度不仅会带来地方财政支出的“粘蝇纸效应”[4],而且地方政府的财力改善后,还可能通过调整现有的财政支出结构,偏离转移支付的基本公共服务均等化目标,即存在地方财政支出的可替换效应;此外,越是经济欠发达的财政资金净流入地区,地方政府对基本建设、行政管理支出项目的诉求越强烈。[5]因此现有的财政转移支付制度在调节收入分配差距方面的作用有限。

[1] 本节内容主要摘自马秀贞:《西方收入再分配理论评析与借鉴》,载《国家行政学院学报》,2009年第6期,第112～116页。

[2] 本节主要参考王琴:《建立与完善我国国民收入第三次分配》,载《知识经济》,2010年第23期。

[3] 这里主要参考的是郝彦菲:《国民收入再分配存在的问题及对策》,载《宏观经济管理》,2013年第6期,第26～28页。

[4] 由于参与公共决策的人的偏好不同,而且在公共决策中的影响力也不同,一些人可以通过对公共决策的影响使得中央的补助“粘”在政府部门中,而不是理论上分析的那样,像一个人那样在公共产品和私人产品之间寻找一个效用最大化的配置状态,经济学家把这种现象称为“粘蝇纸效应”,即上级政府的一般定额补助被“粘”在公共产品上。http://baike.baidu.com/view/1209690.htm。

[5] 付文林、沈坤荣:《均等化转移支付与地方财政支出结构》,载《经济研究》,2012年第5期,第45页。