如何推进差别化落户

（一）按照城市规模制定差别化落户政策存在缺陷

根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，实施差别化落户政策的划分标准是城市规模，即全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市人口规模。随着人口规模的增大，城市落户对于合法稳定居住、合法稳定就业、参加社保年限和连续居住年限的要求就越来越高。然而，单以城市规模为标准设置的差别化落户政策存在很多问题。

1. 不同特大城市采用相同落户标准存在困难

同样是作为人口500万以上的特大城市，城市与城市之间在资源再分配能力和自我融资能力上存在巨大差异。例如，北京作为直辖市和首都，资源再分配能力和自我融资能力都很强；东莞作为一个地级市，资源再分配能力较弱而自我融资能力较强；西安作为中西部欠发达省份的省会城市，资源再分配能力较强而自我融资能力相对较弱。一方面，北京和西安作为资源再分配能力强的城市，户籍含金量较高，倾向于严控户籍人口规模；另一方面，北京和东莞作为自我融资能力强的城市，对外来人口的依赖性较强，也都具有开放的一面。这几类特大城市，显然不适合采用相同的落户标准。

2. 规模小的城市落户标准门槛低于规模大的城市不适用全部实际

在城市体系中，有些特大城市外来农民工并不多，如哈尔滨、沈阳；而一些规模较小的城市，外来人口的比例超过50%，如嘉善县、晋江市。后者在放开落户之后所面临的公共支出压力要远大于前者，如果仅以全部常住人口数量达到大城市或特大城市标准，就要求其严控城镇户籍，并且以常住人口数量只能达到中等城市或者小城市标准就要求其全面或有序放开落户，显然不符合实际。

3. 忽视农民工群体结构性特征的落户政策难以落实

在外来农民工较多的特大和超大城市中，有些城市的农民工主要是跨省迁移而来的，如上海、深圳；而有些城市的农民工是以省内甚至是本地的农业转移劳动力为主的，如成都、重庆。以省内或本地农民工为主的城市，公共服务的对象基本处于同一个财政统筹单元里，公共支出的溢出效应较小，实现落户相对容易。而对于以跨省农民工为主的城市，其财政预算往往没有针对外来人口的公共支出安排，在福利统筹高度分权化的情况下，实现农民工落户相对较难。对于这两类不同的城市，同一个落户政策显然难以实施。

4. 仅以城市规模作为落户门槛的设置标准容易导致落户政策异化

如前所述，资源再分配能力和自我融资能力均较强的一些特大和超大城市，一方面户籍含金量高，另一方面城市的发展又要依靠外来人口，其在处理外来人口落户问题上时处于矛盾状态。因此，如果仅仅采用简单的积分落户制度，将只会使高学历、高技能、财富多的人获得落户资格，农民工落户政策变成了人才落户政策，落户者不是农民工而是外来的城镇居民，落户政策异化。同时，《意见》提出“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，如果在财政转移支付制度设计上过分强调与户籍制度的匹配，那么很可能会鼓励一些地方政府将大量农业户口集中转为城镇户口而冒领或骗取国家财政转移支付资金，这类问题更容易产生于一些大城市大农村地区，即城镇化水平相对较低地区的特大和超大城市，其后果将可能导致进城落户的农民长期处于失业状态，而真正的跨省跨地区迁移来的农民工仍无法落户，鼓励落户的政策异化为土地的快速城镇化。

5. 城市规模的确定存在技术困难

根据《意见》对于调整户口迁移政策的要求，城市人口规模是以“城区人口”数量来表述的，即城区人口为50万—100万的中等城市、100万—300万和300万—500万的大城市，以及500万以上特大城市。从实际操作上看，城市人口规模按什么标准确定，存在着技术性的困难。统计数据显示，各类城市市辖区人口、户籍人口、城镇人口普遍相差较大，对于个别城市来说，如深圳、东莞等城市，城镇即常住人口数量分别是市辖区人口数量的3.7倍和4.4倍，其流动人口数量远远超过户籍人口和市辖区人口数量，如果按市辖区人口数量划分，这两个城市均为大城市，而如果按常住人口数量划分，则均为特大城市。那么，以此为标准制定的落户条件就会有很大差别，进而会直接影响改革的进度和实施效果（侯力，2014）。

（二）按照农民工群体制定差别化落户政策

1. 农民工群体地域类型划分方案

鉴于按照城市规模制定差别化落户政策所存在的缺陷，推进农民工差别化落户，应采用更为合理的分类方案。综合前文所述的城市差异、农民工群体差异和公共服务差异，结合不同的地域类型，将农民工群体类型进行重新划分，如表5所示。

首先，将全国339个地级以上城市，按照吸纳农民工总量的规模划分为农民工聚集区和非农民工聚集区。其中，农民工聚集区城市是指全市农民工超过55万的地级城市，根据第六次人口普查数据，共有57个城市，这57个城市所吸纳的农民工数量占据全部迁移人口的60%。农民工非聚集区城市是指全市农民工数量低于55万的地级城市，是全部地级城市中除57个农民工聚集区城市之外的城市。这一划分将农民工最为集中的地区筛选了出来，由于这些城市吸纳农民工较多，也是市场经济较为发达的地区，因而城市财政的自我融资能力较强，反过来城市发展也对农民工有较强的依赖。

表5　农民工群体地域类型划分方案

注：⑴ 农民工集聚地区指全市农民工超过55万人以上的地区，也是迁移人口累计占比前60%的地区。
⑵ 跨省农民工集聚地区指跨省农民工占比超过40%的地区，分为北上广深和其他
地区。
⑶ 省内农民工集聚地区指省内农民工占比超过60%的地区，主要包括省会城市（直辖市、副省级城市）和其他地区，其中兰州、西宁、银川、拉萨不包含在此范围。
⑷ 城市括号后的数字指跨省农民工占比。

其次，在农民工聚集区内，进一步划分跨省农民工聚集区和省内农民工聚集区。跨省农民工聚集区城市是指跨省农民工在城市农民工占比超过40%的城市，共27个；省内农民工聚集区是指跨省农民工在城市农民工占比低于40%的城市，共24个。这一划分将不同迁移距离的农民工区分开来。由于涉及福利统筹分权化条件下公共支出的溢出效应，跨省农民工较多的城市，实现落户的难度较大，而省内农民工聚集区的城市，实现农民工落户的难度相对较小。

最后，在跨省农民工聚集区内，进一步将北京、上海、广州、深圳四个一线城市划分出来；在省内农民工聚集区，进一步将直辖市、省会城市和副省级计划单列市划分出来。这一划分将跨省农民工聚集区和省内农民工聚集区中较高行政级别的城市划分出来，这些城市因其较高的行政级别，在城市体系中地位特殊，资源再分配能力强，因而户籍的含金量较高。相对地，跨省农民工聚集区和省内农民工集聚区中的其他城市，由于行政级别相对较低，资源再分配能力相对较弱，户籍含金量比前者城市略低，对待落户的态度也相对较为开放。

2. 按农民工群体地域类型实施差别化落户政策的优点

（1）重点突出

本划分方案将重点研究对象集中在农民工聚集区，也就是吸纳农民工达55万以上的地级以上城市。这57个城市是经济较为发达的城市，同时也是规模比较大的城市，吸纳了全国60%的外出农民工。而另外的288个城市仅吸纳了40%的外出农民工，根据二八原则，如果能够解决这57个农民工聚集区城市的农民工落户问题，就基本解决了全国的农民工落户问题。

（2）对象明确

对于农民工聚集区内的57个城市，进一步划分为跨省农民工聚集区和省内农民工聚集区，在此基础上，又分别划分为行政级别较高的和行政级别较低的两类。如前所述，跨省农民工和省内农民工落户的难度不同，体现在公共服务的资金来源不同上，而公共服务的资金来源又取决于城市财政的来源渠道，行政级别较高的城市越依靠资源再分配，经济发展水平越高的城市越依靠自我融资。因此，这种划分方法按照农民工群体和所在城市的类型将农民工聚集区城市细分为四类，每一类农民工落户的筹资难度和所在城市的融资模式均有所不同，从而有利于制定针对性明确的差别化政策。（见图8）

图8　农民工聚集区群体类型和城市类型分类图

（3）政策精准

根据上述原则划分出来的不同类型农民工群体，还需进一步明确使其落户最大的难点在哪儿，也就是最亟待解决的公共服务是什么。

对于跨省农民工聚集区中的北上广深四个城市，由于其经济发展水平较高，同时城市的行政级别较高，自我融资和资源再分配能力均较强，这类城市的户籍高含金量主要体现在优质教育资源，以及高房价下住房保障的高价值，也就是说，落户需要重点解决的问题是低流动性、高边际成本的公共服务供给。这一方面需要地方政府自身承担一部分公共支出责任，另一方面，为了补偿这些城市为跨省农民工提供公共服务的溢出效应，需要中央政府通过转移支付建立起与地方政府的公共服务成本分担机制。

对于跨省农民工聚集区中的其他城市，由于其经济发展水平较高，自我融资能力强，而由于城市的行政级别相对于北上广深较低，资源再分配能力软弱从而城市的户籍含金量上也相对北上广深较少，因此教育、住房保障等公共服务的供给压力相对较轻。更为重点的公共服务供给任务应该是理应全国统筹为实际上分权化了的公共服务，即以养老保险为主的高流动性、高边际成本的公共服务。对此，中央政府应该在这一领域承担更大份额的支出责任，而地方政府则承担辅助责任。

精彩论述

让落户的农民工平等享有基本公共服务，是他们成为“新市民”的重要体现。作为让农民工融入城市生活的关键，基础性的工作一定要做好、做到位。在综合考量城市发展水平的前提下，有能力开展的工作要先期做好准备、理顺环节，要让符合条件的农民工能够顺利地享有基本公共服务。

对于省内农民工聚集区中的直辖市、省会城市和副省级城市，由于这些城市集中的农民工主要是以省内甚至是本地的农民工为主，在财政预算上是基本对称的，或者说这些城市解决省内尤其是本地农民工的落户问题是情理之中的，而这些城市较高行政级别也赋予了其较强的资源再分配能力，使得这些城市提供农民工市民化的教育、住房、养老等公共服务不存在太大的问题。因此，相对来说，这些城市的政府重点要解决的应是农民工的除养老保险外的其他社会保障问题，同时上级政府也应为此提供在不同地区转移接续的制度保障。

对于省内农民工聚集区中的其他城市，相对前几类城市，一方面户籍含金量较低，一方面跨省农民工较少，因而实现农民工落户真正的筹资压力并不大。这类城市的政府需要重点解决的公共服务问题应是一些低流动性、低边际成本的公共服务，诸如行政审批、权益保护、社会治安、劳动就业服务等。由于这些城市也是经济较为发达的大城市，提供这些属地化公共服务所需的行政管理成本，完全可以由地方政府自己解决。

——新华社评论员

（邹一南　中共中央党校经济学部讲师）

【注释】

[1]数据根据第六次人口普查推算得到。

[2]数据来源于《中国教育统计年鉴》。

[3]由于缺乏普通高校农村籍新生比例的数据，本文采用近似值代替。根据教育部学生司官员接受媒体采访时的透露，2011年普通高校新生中农村籍学生比例为60%，以此作为2009—2014年该比例的近似值。

[4]数据来源于《农民工调查监测报告》。

[5]数据来源于《中国教育统计年鉴》。

[6]. 当然，也有部分女性农民工在进城之后与城市男性居民结婚，获得城市户口，成为市民而脱离农民工群体，但很多研究表明这种情况较少，不能改变研究结论。