非营利组织的运作与管理

第二节　非营利组织的运作与管理

非营利组织的管理是相关管理主体为了达到该组织的目标而运用一定的职能和手段，对其加以调节和控制的过程，包括外部的管理和非营利组织内部的运作与管理。在外部的管理中，政府以其独有的强制力成为主要的管理主体，其管理包括立法和监管；内部管理则主要有组织的设计、战略管理、财务管理、绩效管理、营销管理、人力资源管理等。

一、非营利组织的政府管理

非营利组织具有民间性和独立性等特点，因此，真正组织形态意义上的非营利组织与政府的基本关系应当是在体制上的相互独立。在这种情况下，原则上来说，政府对非营利组织的管理就只能是“依法管理”，即依据与非营利组织相关的法律法规处理与非营利组织相关的事务，而不可随意干预非营利组织的内部运行，对非营利组织的政府管理主要有政府立法和依法监管两种形式^[7]。

（一）政府立法

不同的国家有不同的法律体系，因而各国与非营利组织相关的法律法规差别甚大。但一般说来，各国的非营利组织法律法规一般涉及以下几方面的内容^[8]：

1.有关非营利组织的法律形式和登记程序的规定

不论各国在法律上的差异如何，在制定与非营利组织相关的法律时，都必须首先承认非营利组织为法律或司法上的实体，并有明确的法律规制非营利组织的特征，也就是对非营利组织作出“资格认定”。主要涉及四个方面的内容：①非营利组织的类型；②非营利组织的宗旨；③确认非营利组织的其他条件；④政府确认非营利组织的登记程序。目前世界各国非营利组织的登记制度主要有许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度。登报声明制度是指成立时无需任何手续，只需登报告诉公众；登记备案制度是指成立时需向政府登记备案存查。这两种制度都不需得到政府批准。许可批准制度是指成立时需向政府申请，经过政府审查并许可批准后方能成立。这种制度能有效地维护国家安全和公共秩序，是对公民结社自由的一种限制。世界上许多国家的非营利组织的成立程序采用前两种方式，而我国则采用许可批准制度。

2.有关非营利组织税收优惠的税法规定

给非营利组织税收优惠是得到世界各国、各界人士的普遍认同的，其理论根据是：非营利组织减轻了政府的负担，所以应该享受优惠的税收待遇。各国对非营利组织都有相应的税收优惠政策，但享受优惠的范围、享受优惠的程度等差别很大。各国税法对非营利组织优惠的规定主要包括两个方面的内容：一是对非营利组织自身的课税规定及纳税优惠；二是向非营利组织捐赠的个人、公司等纳税优惠。

3.有关非营利组织个人经济收益限制的法律规定

非营利组织的一个基本特征就是不以营利为目的，不向出资者和管理者分配利润，为了保障非营利组织的非营利性特征，确保其资产用于公共目的，并维护公众对非营利组织的信任和支持。各个国家和地区在法律和实践方面对个人经济收益进行限制，但其限制条款和内容通常在民法典和涉及盗窃、侵吞或挪用公款之类的犯罪刑事法典中体现，或在非营利组织法及有关税法中有所规定，而不是通过单独立法予以规定。

4.对非营利组织商业活动的法律规定

非营利组织具有不以营利为目的的基本特征，但这并不意味着它不能参与营利性经营活动。实际上，许多国家允许非营利组织从事具有商业目的的活动，其目的是为非营利组织获取收入提供更广阔的空间，以利于非营利组织的发展。但是，对于非营利组织从事的商业活动的类型、商业活动的范围和商业活动收入的使用，法律要进行规定和限制。如果非营利组织从事的商业活动超出限制，就会受到处罚或丧失免税资格。

5.有关非营利组织内部管理运行机制的法律规定

国外对非营利组织管理运行机制的法律规定比较慎重，因为：一方面要对非营利组织运行管理机制进行限制，另一方面还要考虑到非营利组织的“自治性”特征，尽可能不干预其组织内部的事务。比较通行的方法是将非营利组织内部管理规定制定得较为宽松一些，给非营利组织内部管理留有相当的自由度，以建立符合其目的和风格的内部管理结构。一般来说，这方面的规定包括：①非营利组织中最高权力机构的设置；②非营利组织最高权力机构的结构；③非营利组织的管理者；④非营利组织执行决策的程序。

（二）依法监管

原则上说，政府对非营利组织的管理仅限于上述立法行为，但事实上，任何国家的政府都不是仅扮演一个承担简单“立法”任务的角色，而且还担当着外部监管的重任。

所谓外部监督管理，就是依据所制定的法律法规监督非营利组织有关行为的过程。这种监督管理体现在以下两个方面：

1.对非营利组织资格的审查认定

也就是政府依据法律法规对非营利组织的“组织合法性”的确认。非营利组织的审查一般包括两个程序：法人资格审查和免税资格审查，可能需要不同的政府部门负责。不同的法律传统决定了政府在审查上的权力大小不同。

2.监督非营利组织的运行

这种监督主要涉及法律规定的非营利组织的活动宗旨的公益性、收益的分配、内部管理机制是否合法，以及是否违反其他的相应法律规定等。政府对非营利组织运行的监督并不表现为政府直接参与非营利组织的运行管理，而一般表现为非营利组织向政府有关部门提供各种相应的报告，政府部门对此进行审查，进而判断非营利组织运行的合法性。“政府有关部门”可能是登记注册机关、主管部门或税务部门，至于应该递交哪些报告、向哪些部门递交报告，在不同国家有不同的要求。这些监督措施一般包括提供年度报告，提供预算和经济计划、进行财务审计、对机构进行评估等。

二、非营利组织的内部运作与管理

一般来说，各国的法律都对非营利组织的内部运行管理制度作了相应的规定，但这种规定比较宽松，在此范围内，非营利组织有充分的自由探索更为灵活有效的管理机制。由于制度和文化背景等的不同，非营利组织的内部运作和管理模式很多，差异也很大。这里择其有共性的方面加以介绍。

（一）组织设计与分工

1.部门设计与分工

一般来说，非营利组织的部门设计与分工有两种方式：一是根据组织功能设置，通常设财务部、人事部、计划部、公关部、募捐部、业务执行部等。二是按服务对象或服务内容来设置。如根据服务对象可设儿童福利部、青少年福利部、老年人福利部、残疾人福利部等；根据服务内容可设济贫服务部、救灾服务部、医疗服务部、就业服务部等。

2.层级设计与分工

按层级设置，一般非营利组织包括以下三个层次：一是决策层，负责组织中目标的制定、资源的分配、发展的规划等重大事务；二是管理层，主要从事组织目标下的次级目标规划，通过管理、协调达到决策层的目标；三是操作层，主要负责组织中最基层的具体工作。

在具体运行过程中，世界上大多数非营利组织都通过设立理事会的形式来行使组织决策和领导的职能。一般有以下几个方面：①理事会是非营利组织的最高决策机构，通常经由选举产生。理事会负责制定内部章程，选聘或解聘负责人，批准计划和预算，评审计划的运行情况，保证机构的健康运行。②非营利组织的负责人通常由理事会选聘产生，一般是知名度高并且具有管理能力的人，其经历和才干与该机构的业务领域和发展计划相适应。负责人对内负责机构的日常工作，对外代表机构开展各种活动。③非营利组织的工作和业务活动自主开展，人员自由招募。机构要保证在业务活动中工作人员的自主性和独立性。④非营利组织人员聘用一般实行合同制。人员的晋升通过对工作业绩的考核来确定。⑤人员的收入不直接与其创造的效益挂钩，而是在完成岗位规定的工作任务的条件下，以其本岗位设置的收入为主。⑥财务管理的主要内容是对机构的收支进行预算和管理。

（二）非营利组织的筹资模式

不同国家非营利组织筹集资金的模式也有很大差异，主要有：

1.私人付费主导型

美、英、意、日的非营利组织的筹资模式是私人付费主导型，即私人付费是非营利组织的主要资金来源，其次是公共部门支持，最后是民间捐赠。在美、意、日三国非营利部门收入中，私人付费所占比例分别为52％、53％、60％。尽管与其他国家相比，美国民间捐赠在非营利资金来源中所占比例较高，但也不过只有19％，而52％的收入是来自私人付费，30％来源于政府。

2.公共部门主导型

德国和法国的情况基本类似，私人付费所占的份额较小，占据主导地位的不是民间捐赠，而是政府支持。德国非营利组织收入的68％来自于政府，法国则占到60％，相反，私人付费的比例则分别为28％和34％，民间捐赠的比例分别为4％和7％。

3.民间慈善捐赠

在各国中，没有一个是属于民间慈善捐赠主导型的。民间捐赠比例最高的是美国，仅占19％，其余国家则更为有限，英、德、法、日分别占12％、4％、7％、1％。

不同类型的非营利组织所获得的资金支持存在明显的结构性差异。一般来讲，以社会服务和社会福利为主业的非营利组织，其资金收入的绝大部分是来自政府和公共部门；以跨阶层人士为服务对象的非营利组织，如文化娱乐组织、教育机构、协会组织等，绝大部分资金是来自于私人付费。只有国际救援组织的资金收入主要来源于民间捐赠。另外，在资助非营利组织活动方面，也具有明显的民族特色或国家特色，即各国对非营利组织的支持领域与类型是存在差异的。

（三）人力资源管理

就一般意义上的非营利组织的人力资源构成来讲，一般包括三大部分：①董事会成员。一般包括出资人、社区居民代表、政治家和社会工作者。②公职管理人员。包括执行总裁和付薪职员。③志愿者。是指出于自由意志而不是基于个人义务或法律责任，以知识、体能、劳力、经验、技术、时间等贡献于社会，不以获取报酬为目的，为社会提供各项辅助性服务的人员。

非营利组织的人力资源是整个社会人力资源的一个重要组成部分。在具体管理中表现出以下特征：

1.在人力资源管理策略上更强调价值体系和使命感的作用

非营利组织的原动力来源于它的价值体系，它更强调公益性、慈善性和志愿性，强调对整个人类的点化和关怀。同时，理想主义和使命感在非营利组织中占据着重要的地位。尤其是非营利组织的使命感，它是这个机构的凝聚力之所在，它能赋予这个机构以明确的目标，激励其工作人员，并能为其活动争取到财务和公共的支持。在选择非营利经营方式时，创建人实际上就等于告诉人们，尽管报酬和工作条件也很重要，但这些东西不再是吸引人们到这个机构来工作的唯一因素。因此，在日常的人力资源管理中，特别强调价值体系和使命感对员工的激励和凝聚作用。

2.强调人力资源管理和责信度管理相结合

责信度的伦理守则为：无私的社会承诺、遵守法令规章、公益使命优先、尊重个人价值和尊严、包容社会的多元性、维护社会公平等。责信度对于非营利组织来讲具有非常重要的意义。不仅有助于员工将工作与使命结合起来，提高员工的容忍力，而且有利于在一个组织内形成彼此信任和负责的组织文化。因此，在日常的人力资源管理活动中与对组织责信度的管理结合起来，二者能够相互促进。

3.人力资源管理的专业化

这主要是相对于传统慈善组织的人力资源管理方式来讲的。现在非营利组织人力资源管理借鉴了其他组织的有益的人力资源管理方式，逐渐形成了法制化和专业化的人力资源管理制度。

（四）战略管理

非营利组织的战略管理借鉴了一些企业战略管理的方法，但与传统的战略管理具有显著的不同。

（1）许多非营利部门都缺少这种纯粹意义上的市场，它们往往依靠上层监督机构提供各种资源，或依靠对自己所提供的服务的补偿（服务内容和补偿规格都已事先规定好）。在一般情况下，非营利组织所获得的资源与市场机制是分离的，与营利组织相比，非营利组织不太担心效率和效果问题。

（2）非营利组织在进行管理时面对的制约更多。各种法令、章程规定的义务与责任使非营利组织的自主性和灵活性减少，这也导致它们增加或减少服务的自由度较小。营利性组织在这方面受到的制约较少，可以根据市场状况来调节自己的行动，所以，在对非营利组织进行战略管理时更应考虑到这些限制行动范围的制约。

（3）非营利组织必须更加注意周围的各种政治因素，如领导者的观点、利益团体的约束等。

（4）非营利组织往往具有公共性的特征。这使非营利组织的影响范围要比营利组织大。

（5）非营利组织与营利组织的运作方式也有很大的不同。首先，非营利组织的目标往往模糊不清。确定目标是实施非营利组织战略管理的一个至关重要的步骤，确定目标的手段也与营利组织不同，必须另外寻找途径。其次，非营利组织的绩效期望也不如营利组织那样明确。这使得在战略管理中，非营利组织与营利组织对各种管理手段的运用有很大不同。最后，非营利组织有时使用激励手段并不能取得像营利组织那样的效果。营利组织可以根据个人对利润的贡献程度用金钱来奖励；但在非营利组织中，由于不能有非常明确的绩效目标，也由于具体衡量个人的贡献非常困难，所以激励的运用十分有限。战略管理也必须考虑到这一点，在针对非营利组织制定激励机制时，更要富有创意，找出真正适合组织文化并能打动雇员的激励机制。