关于我国农村集体经济发展的若干思考

当前，在发展农村集体经济尤其是村级集体经济问题上，存在着认识不一致和重视不够等倾向，有的甚至还认为没有存在的必要。那么，我国的农村是不是就不需要集体经济了呢？应该充分地认识到，全国有近4万个乡镇组织和65万余个村级组织，建设社会主义新农村，改善农村生产生活环境，增加农民经济收入，提高农民生活水平，都离不开农村基层尤其是村级基层的组织协调，农民群众的积极参与，经济财力的必要投入。从目前的农村现实来看，农村的村级基层组织掌握了一定的经济实力，才能更有效地推进各项工作。同时，村级集体经济组织离农民最近、最了解农民，也最容易为农民了解，结成资产和劳动的联合无疑有利于农村共同富裕、和谐发展。因此，在当前建设社会主义新农村的进程中，仍然必须高度重视农村集体经济的发展，尤其是要着力推进村级集体经济的发展。

一、农村集体经济发展的历史演变

从历史发展沿革的角度来看，我国农村集体经济的发展演变，大体经历了逐渐起步、快速发展、政策整合、调整发展以及经受市场整合，并且正在朝着农村新型集体经济的方向发展。归纳起来，大致可以用农村传统集体经济和农村新型集体经济予以表述。

（一）农村传统集体经济的发展变化

1950—1953年，我国的有些农村地区开始试办一些手工业合作社（组）进行示范，以后几年逐步转向普遍发展阶段。到1958年，实行人民公社“三级所有、队为基础”的农村管理体制以后，就开始有了社队工业或社队企业的发展和称谓。此后，为克服“大跃进”、“一大二公”、“一平二调”的影响，1960年至1962年，对社队企业进行了一系列的政策调整，社队企业的发展进入低谷。1965年，中共中央、国务院颁发了《关于大力发展农村副业生产的指示》，社队企业得到了一定的恢复发展。1978年党的十一届三中全会以后，中央明确要求“社队企业要有一个大发展”，社队企业开始走上高速、全面的发展道路。20世纪80年代，社队企业的规模迅速扩张。80年代后期至90年代，随着改革开放步伐的加快和社会主义市场经济体制的确立，农村集体企业经历了调整发展、快速发展以及转折发展的历史时期（见表1）。

表1　1979—2007年我国农村集体企业发展的变化情况

资料来源：（1）农业部乡镇企业局组编：《中国乡镇企业统计资料（1978———2002年）》，中国农业出版社2003年版。

（2）农业部乡镇企业局：《全国乡镇企业统计年报资料2003———2007年》，农业部乡镇企业局提供。

（二）农村新型集体经济的新发展

从农村集体经济自身的沿革来看，中国农村的改革促成了集体经济发展的一次飞跃。改革开放以来，人们对集体经济的认识不断深化，邓小平指出：“中国农业的改革和发展要实现两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包责任制；第二个飞跃是适应科学种田的生产社会化需要，发展适度规模，发展集体经济。”江泽民在党的十五大报告中提出：“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”所有这些说明，随着我国改革开放的不断深入，传统的农村集体经济正在不断地整合调整，并在此基础上产生了新型的农村集体经济。

近年来，我国新型农村集体经济组织快速发展，产生了大量的村级联合经济组织，如各种农民专业合作社，“合作社+农户”“龙头企业+合作社+农户”“农业服务实体+农户”等发展模式的新型合作组织，这是从过去“政社合一”的人民公社、大队、生产队“三级所有、队为基础”体制脱胎而来的，带有基础性的、代表一个地域范围的具有法人地位的地区性合作经济组织。因此，完善和发展地区性合作经济组织，实质上是继20世纪80年代初实行家庭联产承包经营之后的又一次重大的组织创新和制度创新。

二、农村集体经济发展的战略意义

我国还是一个发展中国家，还是一个农业大国，“三农”问题仍然还没有得到根本的破解。因此，要不要继续发展农村集体经济，还得结合我国农村、农业、农民的特点，从建设社会主义新农村这个战略高度来认识这个问题。

（一）农村生产力发展离不开集体经济

自改革开放以来，我国农村家庭承包责任制取代了原来的“三级所有、队为基础”的体制，农村生产力得到了极大的解放，农民的生活水平也有了很大的提高。同时，农民的组织方式发生了变化，农业的生产方式也发生了变革。但是，从当前的现实情况来看，农村生产力的发展还主要依赖于两条途径；一条是以农民独立主体的生产方式，亦即一家一户的小生产模式；另一条是以集体经济为主体的生产方式，亦即各种新型合作经济等组织化生产模式。应该看到，这两种生产方式是当今农村经济的主流经济，两者相互补充，相互促进，缺一不可。从未来农村的发展趋势来看，一个重要的任务就是要进一步提高农民的组织化程度，进而推动农村生产力发展，这就在客观上要求农村集体经济尤其是各种新型农村合作经济获得新的发展。

（二）农民收入稳定提高离不开集体经济

我国改革开放以来农村发展的实践仍然证明，凡是农村集体经济发展健康稳定的地方，农民的得益就比较多，农民的生活也就比较富裕，反之亦然。例如，上海郊区不少的“亿元村”，就是因为集体经济比较发达，农民得到的实惠也就比较多，与此相反，在一些经济薄弱村，农民的得益则相对比较少。这就充分说明，目前农村集体经济发展仍然适应了农村发展的阶段性特征，因此，在当前及未来相当一段时期内，通过农村集体经济尤其是各种新型农村合作经济的发展，可以在一定程度上保障农民收入的持续提高，在我国的一些农村地区，都有通过所谓的“强村富民”的方式来增加农民的收入和缩小城乡收入差别，实际上也就是这个道理。

（三）农村各项事业发展离不开集体经济

改革开放30年以来，尽管全国农村的各项事业得到了快速的发展，但是，农村各项事业的发展仍然比较滞后，仍然不能适应农村经济社会发展的需要。当前，社会主义新农村建设的一项重要任务，就是要促进农村公共事业发展以及公共设施和基础设施的建设，改善农村的生活环境和村容村貌，满足农民精神文化需求等。在这一建设过程中，尽管各级财政支持的力度在不断增强，公共财政的意识在不断增强，各级政府的职能也在逐步调整，但不可能立即到位，这就使得各级财政的投入和农村各项事业发展的需求不相适应，还仍然需要社会方方面面的共同努力。在这种情况，由于目前农村集体经济组织与基层行政管理机构往往是重叠的，因而农村集体经济的作用将是不容忽视的。

（四）农村基层组织建设离不开集体经济

新中国成立尤其是改革开放以来，农村集体经济在农村基层组织建设和发展中起到了重要的作用，在一些农村地区，凡是农村集体经济发展比较强的村，村级基层组织的作用就发挥得比较好，反之亦然。因此，我们可以很现实地认识到，在今后一段比较长的历史时期内，全国农村基层组织建设同样需要农村集体经济的支撑，尤其是农村村级基层组织的凝聚力和战斗力，在很大程度上决定了农村集体经济的发展水平和发展规模。因此，在当前城乡“二元”结构逐渐消除和公共财政结构逐步调整的过程中，如果离开了农村集体经济的发展，必然会在一定程度上影响到农村基层组织的建设，最终使得党在农村的执政基础也会因此受到一定程度的削弱。

（五）农村和谐村镇建设离不开集体经济

在我国广大的农村地区，农村社区的建设已越来越显示出重要性和迫切性。但是，我国的农村社区完全不同于城市社区，其主要特征表现在：农村社区往往是一个农村基层行政组织和农村基层经济组织紧密结合的共生体。例如，一个行政村和一个村级经济组织经常是合而为一的，这在我国的农村地区是一种很普遍的现象。因此，从当前建设社会主义新农村的角度来看，维护农村稳定不仅需要加强农村精神文明建设，更需要的是以农村物质文明建设作为重要基础，而农村集体经济发展又是农村物质文明建设的重要组成部分，离开了这个物质基础，就必然会在一定程度上影响到农村精神文明建设，进而影响到农村平安建设以及构建和谐村镇。

三、农村集体经济发展的主要问题

自从改革开放以来，一方面我国农村集体经济获得了长足的发展，并且对农村的稳定发展和农民增收起到了重要的作用。另一方面，我国农村集体经济发展也发生了深刻变化，并且出现了一些新情况、新问题、新难点。从总体上来看，农村集体经济发展趋缓，发展后劲不足等问题也在逐渐显现出来。突出表现在以下四个方面。

（一）集体经济发展不平衡矛盾突出

当前，我国农村集体经济的突出矛盾和主要问题是发展不平衡，这种发展不平衡，不仅存在于不同行政区域的农村之间，而且在相同行政区域的不同乡村之间也同样存在着。例如，以上海郊区的村级集体经济发展为例，据有关部门近年来的初步统计，郊区可支配收入低于全市平均村可支配收入水平228.19万元的行政村要占75%左右，其中可支配收入在30万元以下的行政村要占31%；按照各区县对经济薄弱村划分的标准，全市现有经济薄弱村300多个，约占郊区行政村总数的20%。如果再进一步来看，全市近郊与远郊之间、乡镇与乡镇之间、行政村与行政村之间，富裕与贫穷的差距还十分显著，从而对农村经济社会发展产生了不同的影响。

（二）集体经济承担了过多的社会职能

在我国的广大农村地区，农村集体经济实际上承担了过多的农村社会职能，突出表现在村级行政组织承担了越来越多的公共管理职能和社会公益福利事业，包括农民福利、合作医疗、卫生保洁、社会治安、文化服务、来访信息等管理职能，也承担了村级道路、危桥维修、生活饮水、办公室、卫生室、活动室和便民服务点等工程建设服务，导致村级行政组织的办公管理费用和社会公益福利事业支出明显上升，有的行政村的支出项目多达几十项，而许多本应由公共财政负担的支出，实际上却由村级集体经济承担了。在这种情况下，农村中那些经济薄弱村也就根本无力兴办村级公益事业和为村民办实事，要么只能举债投入，负担十分沉重。

（三）集体经济发展后劲明显不足

在农村经济社会发展过程中，一方面，随着改革开放的深入，昔日的一些乡镇企业改制后都成为民营企业，从而使得农村集体经济发展的环境发生了变化。例如，在一些大城市郊区的农村集体经济发展已愈来愈依赖于土地资源，土地资源成为村级集体经济发展的最重要资源和决定性因素，然而目前可利用的非农建设用地已越来越少，使得农村集体经济缺少了发展基础和发展空间，发展方式迫切需要转型。另一方面，农村集体经济发展缺乏人力资源的支撑，由于大量的年轻人和有知识的人离开了农村，使得农村集体经济发展缺乏人才，尤其是村级集体经济带头人年龄大，知识老化，缺乏经营意识和创新能力，造成农村集体经济发展面临着决策缺能人，生产缺技术，产业缺项目的困境。

（四）集体土地的产权关系不清

农村土地是农村集体经济中的重要资源。虽然通过“联产承包”重新赋予了农民土地使用权，然而，农民并不能以产权主体的身份行使职能，集体资产集体经济组织成员共同共有的产权关系并没有从根本上改变。突出表现在：一是土地所有权归属不清，所有权主体缺位。乡镇政府是国家基层政权组织，村民委员会和村民小组则是村民自治组织，它们都不应是经济实体，严格地讲都不宜充当土地所有权主体。按有关法律规定，作为农村社区组织成员的农民个人也不是所有权主体，只有农民集体经济组织才是土地所有权主体。显然，在实际中土地所有权主体缺位。二是土地所有权现行的代理人权属不清，造成产权主体错位。现实中，农村社区行政管理层代理农民集体经济组织的职能，乡镇政府、行政村委员会和村民小组的各级领导者既是国家基层政权的管理者，同时也是农民集体经济组织的产权主体代理人，他们有的与本地区土地权益有直接联系，有的只是间接联系，有的则根本没有联系，造成产权主体错位。

四、农村集体经济发展的对策措施

实践证明，发展农村集体经济也是新农村建设的一项重要内容，忽视农村集体经济发展，必然会影响到“三农”问题解决的程度和速度。改革开放以来，农村集体经济发生了深刻变化，对农村的稳定发展和农民增收起到了重要的作用，但农村集体经济发展趋缓，发展不平衡矛盾突出，承担了过多的社会职能，发展后劲不足等问题也在逐渐显现出来。为此提出以下若干建议：

（一）统一思想，整体谋划农村集体经济的发展

在我国农村的现状下，农民富裕，农村稳定，农业发展，还得在一定程度上依赖农村集体经济的发展，尤其是村级集体经济的发展。应该充分地认识到，如果广大农村的村级组织没有经济基础，就会缺乏凝聚力和号召力，农村的工作和发展就会举步维艰。为此，首先需要各级领导和各级政府进一步提高认识，统一思想，根据农村发展的现实态势和基础条件，整体部署好当前的农村集体经济发展，并且把发展农村集体经济作为贯彻落实中央一号文件的一项重要工作来抓。

（二）理顺关系，减轻农村集体经济发展的负担

当前，由农村集体经济所承担的行政性的公益性摊派名目繁多，必须引起各级政府部门的高度重视，并且要花大力气去改变这种现象。事实上，这种严重的政企不分现象在农村的村级经济中依然存在，不适当、不合理、不应该地加重了村级经济的负担，应予以早纠正。为此，应当认真清理农村的债权债务，积极化解不良债务，使村级集体经济能够放下包袱，轻装上阵，并且要建立起财务审计制度。与此同时，各级政府应该真正成为农村公共产品的最大责任者和提供者，理应加大公共财政对农村各项事业发展的支持力度，并完善农民利益的各种补偿机制。

（三）政策倾斜，推进农村新型集体经济发展

随着改革开放的深入，目前我国农村已经涌现出了各种形式的合作经济组织，在利益合作方面也有了新的探索，这说明农村的新型集体经济发展正在不断掀起。但是，不少农村合作社的参加者同合作社没有资金和劳动的联结，只是一种生产和销售方面的协作，所发挥的作用还比较有限。应该看到，继续完善和发展“公司+基地+农户”等各种模式的农业合作经济组织，有很大的潜力，也有积极的意义。因此，各级政府要实行政策倾斜，积极支持农村合作经济组织的发展，并且推动农村股份合作经营，形成风险共担、利益共享、共同发展的农村新型集体经济实体。

（四）利益共享，规范与完善农村土地使用机制

在新农村建设过程中，必须要继续深化土地使用制度改革，鼓励和促进土地向规模化经营流转，有效规范土地向非农产业流转，并且要确保农民利益。为此，建议设立农村土地收益的专项基金，基金的来源包括新增的土地使用权出让金以及历年来多占农民利益的财政补偿。此外，还可以培育土地事务中介机构和农地经营企业，形成共享、共赢的利益分配机制。随着农村城镇化的推进，尽管农民的身份终究要向居民转换，但这样的转换不应过快，更不能简单化操作，必须考虑从农村土地收益中至少让这一代离土农民的生活得到保障和有一定改善。

（五）聚焦重点，着力支持经济薄弱村的发展

从全国来看，不管是发达地区，还是欠发达地区，农村集体经济发展的最大难点在于村级经济，而村级经济发展的最大难点在于“经济薄弱村”，因此，重点支持经济薄弱村的发展，实际上就是支持了农村集体经济的发展。基于如此的认识，一方面要继续加大财政支持力度，多予少取，还权于村，还利于村，由公共财政更多地承担起经济薄弱村的公共产品供给，并保证村级组织的日常运转和各项正常开支的费用。另一方面，要继续进行政策扶持，以开发扶助为主，通过扶持使农业生产从“补贴农业”成为“盈利农业”，如发展“一乡一业”“一乡一品”，并实行政府相关部门结对帮助等。

（六）配强班子，加强村级基层组织建设的力度

从我国农村的现实情况来看，农村集体经济的发展，离不开农村基层组织的努力，也离不开农村基层人才的支撑。为此，建议要紧密结合农村村级基层组织建设的实际，选优配强村班子，加强村干部的教育培训工作，建立健全村干部的奖惩激励机制。要注重加强农村集体经济发展所需要的各类经营人才、技术人才的培训，着力培育农村集体经济发展的领军人物和骨干队伍。此外，还要积极开展与农村集体经济发展相适应的职业技能培训，提高农民专业技能，努力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，为农村集体经济发展提供人才资源的综合支撑。

（原文刊于《科学发展》，2009年第12期）