需求管理难以适应发挥市场机制作用的要求

由于很多宏观调控政策措施既有需求效应，也有供给效应，判断宏观调控的模式是需求管理还是供给管理，不应简单地根据采取的政策措施进行分类，而是应对调控所遵循的理念、运用政策工具的目的等加以分析。我国宏观调控在过去的实践中表现出侧重需求管理的特点。侧重需求管理的宏观调控模式，在政策决策和实施中重视短期内显现的需求效应，而对政策产生的中长期供给效应不够重视。追求政策快速起效的调控理念和模式，导致调控中对调节投资需求的政策措施更为依赖，表现在经济下行阶段，主要以增加政府投资支出为手段，促进投资需求扩张进而拉动经济恢复较快增长；在经济过热阶段，主要以控制新增投资项目等方式，抑制投资需求增长从而为经济增长降温。例如国际金融危机爆发后，我国经济受外部需求大幅收缩等影响，增长明显放缓，在侧重需求管理的宏观调控模式下，采取了以扩大政府投资、实施投资刺激计划、放松货币信贷为主的需求管理措施。由于更注重调控政策短期内扩大投资进而扩大总需求的效应，加之地方政府层面在政绩考核、财政增收等激励下有较强的投资冲动，政策在较短时间内带动投资快速增长，并拉动经济增速在2010年有所回升，从短期效果看，需求管理模式的确对促进经济回升产生了一定作用，但同时，由于政策干扰了市场机制配置资源的作用，影响了微观主体的投资决策，导致大规模投资投向基础设施、保障房建设等领域，带动上游相关原材料如钢铁、水泥等行业产能快速扩张，政策的这些供给效应逐步显现，一定程度上助推了部分行业产能过剩。此外，财政政策和货币政策在需求管理模式下形成“双松”的搭配，政策叠加的效应还产生宏观调控中的“超调”现象。配合投资刺激计划的实施，大幅放松货币信贷供给，导致2009年新增贷款规模较上年翻了一番，助推了2010-2011年的通货膨胀，使货币政策不得不重新收紧，而对经济平稳增长产生了不利作用。

此外，调节投资需求所使用的很多政策措施，具有较强的行政性和微观干预特征，如对政府投资项目和大型产业投资项目的行政审批、中央财政的项目资金补助等，这导致宏观调控政策的实施，实际上加剧了政府对经济的干预。加之政府投资项目存在隐性的政府信用担保，为其提供融资被认为是风险相对较小的，因此这类项目在获取银行信贷资金及在金融市场上进行债券融资等方面实际上享有一定的优先权。

新常态下，适应经济发展方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转变的趋势，对提高资源配置效率的内生性要求更加迫切，需要切实发挥市场机制的决定性作用。过去侧重于需求管理的宏观调控模式，以及由此导致的过度依赖投资需求调节、较多使用行政性调控措施的做法，会干扰和削弱市场机制资源配置作用的发挥，并且政策措施的需求效应平抑短期经济波动的同时，供给效应却加剧中长期结构矛盾，因此，新常态下的宏观调控应改变侧重需求管理的模式，减少行政力量对资源的直接配置。