规范化时代

随着互联网金融的快速发展,主要互联网模式如第三方支付、网贷平台、互联网理财和众筹融资等成倍增长,新兴互联网模式遍地开花,随之而来的监管新问题给金融监管当局提出了巨大的挑战。我国的金融监管机构沉着应对,明确相关监管权责、监管原则、监管内容,并不断推进相关监管法规的出台,互联网金融监管逐步进入有序化、规范化时代。

16.5.1　互联网金融的监管现状

互联网金融的快速发展和各种乱象引起了政府的高度关注。2014年两会期间国务院总理李克强所作的政府工作报告中,首次提出“要促进互联网金融健康发展”,为下一步的发展指明了方向。互联网金融监管步入有序化、规范化时代主要体现在以下几个方面:

(一)明确互联网金融监管的原则^[15]

在央行发布的《中国金融稳定报告2014》中明确提出了互联网金融监管的总体思路和监管原则:“目前,互联网应用的大众化和金融服务的普惠功能提升已经呈深度融合、相互促进的大趋势,互联网金融创新有利于发展普惠金融,有旺盛的市场需求,应当给予积极支持,也应当占有相应的市场份额。对一些新的业务要留有观察期,冷静地分析总结,一切有利于服务实体经济和促进创业增长的金融创新均应受到尊重和鼓励。但必须清醒地认识到互联网金融的金融功能属性和金融风险属性,把失误可能引发的风险控制在可预期、可承受的范围内。这需要坚持底线思维,加强规范管理,促进以创新为动力的这一新型金融服务业态在可持续的轨道上健康发展。”监管原则包括五个方面:

一是互联网金融创新必须坚持金融服务实体经济的本质要求,合理把握创新的界限和力度。包括互联网金融在内的金融创新必须以市场为导向,以提高金融服务能力和效率、更好地服务实体经济为根本目的,不能脱离金融监管、脱离服务实体经济抽象地谈金融创新。互联网金融中的网络支付应始终坚持为电子商务发展服务和为社会提供小额、快捷、便民的小微支付服务的宗旨;P2P和众筹融资要坚持平台功能,不得变相搞资金池,不得以互联网金融名义进行非法吸收存款、非法集资、非法从事证券业务等非法金融活动。

二是互联网金融创新应服从宏观调控和金融稳定的总体要求。包括互联网金融在内的一切金融创新,均应有利于提高资源配置效率、有利于维护金融稳定、有利于稳步推进利率市场化改革、有利于央行对流动性的调控,避免因某种金融业务创新导致金融市场价格剧烈波动,增加实体经济融资成本,也不能因此影响银行体系流动性转化,进而降低银行体系对实体经济的信贷支持能力。

三是要切实维护消费者的合法权益。互联网金融企业开办各项业务,应有充分的信息披露和风险揭示,任何机构不得以直接或间接的方式承诺收益,误导消费者。开办任何业务,均应对消费者权益保护作出详细的制度安排。

四是要维护公平竞争的市场秩序。在市场经济条件下,公平竞争是保证市场对资源配置起决定性作用的必然要求。在线上开展线下的金融业务,必须遵守线下现有的法律法规,必须遵守资本约束。不允许存在提前支取存款或提前终止服务而仍按原约定期限利率计息或收费标准收费等不合理的合同条款。任何竞争者均应遵守反不正当竞争法的要求,不得利用任何方式诋毁其他竞争方。

五是要处理好政府监管和自律管理的关系,充分发挥行业自律的作用。抓紧推进“中国互联网金融协会”的成立,充分发挥协会的自律管理作用,推动形成统一的行业服务标准和规则,引导互联网金融企业履行社会责任。互联网金融行业的大型机构在建立行业标准、服务实体经济、服务社会公众等方面,应起到排头兵和模范引领作用。

(二)明确监管机构职责分工和监管内容

由于互联网金融是伴随着整个金融市场发展而来的新兴经济理念和模式,在现阶段,主要模式发展迅速,新兴模式层出不穷,对于互联网金融的各类业态模式细分到位并明确相应的监管机构就显得非常重要,目前主要是涉及谁的监管职责就由相应的监管机构负责。目前,我国的互联网监管分工是:中国人民银行分管监管第三方支付,银监会监管P2P网贷,证监会监管众筹,保监会负责监管互联网保险。对互联网金融监管的总原则是“负面清单”的理念。对互联网金融监管政策的内容主要考虑三个问题:第一,到底对货币创造功能会不会有什么影响;第二,能不能很好地保护客户的资金安全、监管部门对资金流的监测以及对社会经济秩序的维护;第三,能不能很好地保护投资者的利益(吴晓灵,2014)。目前来看,与这三个方面对应的现实问题在于,虚拟信用卡和余额宝们都涉及可能的货币再创造问题;第三方支付不能完全保障实名账户问题,存在资金被骗和利用账户进行非法活动的问题;P2P　等网络融资平台在方便投融资双方的同时,可能无法完全保护投资人的利益。目前,由央行牵头,包括银监会、证监会、保监会、工信部等多个部委正在加紧制定一份针对互联网金融的监管办法。

(三)加紧互联网金融法律法规的意见征集与推行

2014年之前监管机构出台了多部互联网金融相关的法律法规,但并没有一部真正意义上的互联网金融法案。如2010年6月4日中国人民银行发布的《非金融机构支付服务管理办法》、2011年8月23日银监会发布的《关于人人贷有关风险提示的通知》、2011年9月20日中国保监会发布的《保险代理、经纪公司互联网保险业务监管办法(试行)》等。进入2014年,监管机构下发了一批针对互联网金融具体模式的相关法规,包括:

(1)2014年3月,央行就网络支付管理发布征求意见稿,内容包括《支付机构网络支付业务管理办法》、《手机支付业务发展指导意见》。两个征求意见稿主要对第三方支付和转账额度给出了更加小额度的限制。根据《管理办法》征求意见稿草案,个人支付账户转账单笔不超过1　000元,年累计不能超过1万元;支付机构应对转账转入资金进行单独管理,转入资金只能用于消费和转账转出,不得向银行账户回提。个人支付账户的资金来源仅限于本人同名人民币央行借记账户。此外,两个征求意见稿在规范网络支付业务发展的同时,都将金融安全防范放在了首位。《管理办法》对央行货币监管重点“反洗钱”做出了规范;并在第11条明确规定,“支付机构不得为金融机构以及从事融资、理财、担保、货币兑换等金融业务的其他机构开立支付账户”,为杜绝无真实贸易背景的货币资金脱离银行体系空转,提供了法律保证。《指导意见》征求意见稿,明确要“大力发展商业银行手机支付业务”,同时“规范发展支付机构手机支付业务”,实际上也是为防范资金流转脱离银行结算体系。

(2)2014年12月18日,中国证券业协会发布《私募股权众筹融资管理办法(试行)(征求意见稿)》。这次征求意见稿专门针对互联网众筹平台,对平台的定义、备案登记、准入和职责进行了明确的界定,同时对融资者、投资者和备案登记进行了针对性的要求。这次征求意见稿首先肯定了互联网平台的价值,通过备案登记而不是牌照审批降低了准入门槛;其次,规定资金必须通过专户管理,规范整个行业的资金流向;再次,明确投融资双方必须实名制,并对投资者范围进行了约定。《管理办法》鼓励互联网券商通过互联网平台帮助小微企业直接融资,同时也认可第三方众筹平台,只要纳入监管即可开展相应业务。《管理办法》的出台意味着股权众筹终于走向阳光化。

(3)为规范互联网保险经营行为,2014年12月保监会起草了《互联网保险业务监管暂行办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。《征求意见稿》明确规定,保险机构应保证互联网保险消费者享有不低于其他业务渠道的投保和理赔等保险服务,保障保险交易信息和消费者信息安全。互联网保险业务的核保、理赔、退保、投诉及客户服务等关键环节应当由保险机构直接负责,不得委托第三方网络平台进行操作和管理。此外,互联网保险业务应由保险机构总公司集中运营、集中管理,不得授权分支机构开展互联网保险业务。保险机构的从业人员不得以个人名义开展互联网保险业务。《征求意见稿》同时规定对某些险种不得将经营区域扩展至未设立分公司的省、自治区、直辖市。

16.5.2　互联网金融对金融监管的挑战

(一)互联网金融发展削弱了央行货币监管能力

从建立在网络支付基础上的各种互联网金融发展实质看,互联网金融脱离央行货币统一清算体系的现象比较严重。第三方支付平台可以为收付款人办理银行、非银行金融机构间的资金结转。这就使得大量资金脱离银行体系,进入第三方支付系统,在非银行金融机构和非金融主体之间流转,这些脱离银行体系的资金,自然也脱离了央行的统一清算体系,使得收付款人之间的资金清算最终不再需要央行的清算体系,极大地削弱了央行对货币的监控和调控能力。西方国家创新发展,虽然促使了大量“脱媒”资金的出现,但这些资金只是离开了银行的信贷体系、资产负债表体系,并没有离开银行的货币结算系统,最终也没有逃脱央行的货币监控体系;中国的互联网金融的创新网络支付形式,却让社会货币资金的收付脱离了央行监管,若不改进或将导致新金融不安全因素的产生。

(二)互联网金融的创新模式要求更新监管方式

互联网金融是世界金融发展的趋势,也是金融领域不断融合变化的体现形式,为保证这种新兴金融体系在互联网范畴正常有序运转,要求针对不同的互联网金融模式采取强度不等的外部监管措施并及时更新监管模式。例如,每次新规则的出台如对支付限额的规定、对网贷平台的杠杆的限制都会引起行业震荡。是选择轻监管还是硬监管、如何对监管政策和细节进行设定,对监管当局提出了更高的要求。适合我国的互联网金融的监管模式和政策设计可以在保证金融安全的同时,最大限度地拓展监管范围,规避金融风险。

(三)互联网金融风险的负外部性会造成难以预估的社会影响

互联网金融主要面向低端客户群体,即长尾市场,或者称长尾客户。这类群体单个客户产生的价值很小,单个服务成本却很高,因此长期被传统金融业所忽视。虽然长尾客户单个利润空间很小,但互联网技术为获得海量客户、形成规模经济提供了条件,才使得互联网金融业务有利可图,蓬勃发展。而互联网金融正是因为拓展了交易可能性边界,服务了大量不被传统金融覆盖的人群(即“长尾”特征),具有了不同于传统金融的风险特征(谢平、邹传伟和刘海二,2014)。长尾客户的金融知识、风险识别和承担能力相对欠缺,属于金融领域的弱势群体,容易遭受误导、欺诈等不公正待遇。而且他们的投资额小而分散,作为个体投入精力监督互联网金融机构的成本远高于收益。更重要的是,一旦互联网金融出现风险,虽然涉及金额可能不大,但从涉及人数上衡量对社会的负外部性更大。此外,如支付宝和余额宝这样的互联网金融机构/产品涉及大量用户和庞大的资金规模,一旦出现问题可能会引发严重的系统性风险。鉴于互联网金融的客户特点,强制性的、以专业知识为基础的、持续的金融监管不可或缺。

(四)信息技术安全风险增加了互联网金融的监管难度

信息技术安全风险在互联网金融中非常突出。例如,计算机/手机病毒、电脑黑客攻击、网络仿冒/网络钓鱼^[16]、客户资料泄露、身份被非法盗用或篡改、网络堵塞及计算机故障等。尤其是互联网支付密钥的技术管理以及TCP/IP协议的安全性,对承担金融活动中资金主体的资金安全性来说也面临考验。据《2012中国互联网网络安全报告》显示,2012年我国有84.8%的网民遇到过个人资料泄露、网购支付不安全、遭钓鱼网站等网络信息安全事件,总数达到4.56亿人次。一些具有较大知名度的传媒、金融、支付类机构已经成为仿冒网站仿冒的重点目标。2013年被仿冒次数超过百次的有中央电视台、中国工商银行、中国银行、中国建设银行、腾讯公司、招商银行、中国农业银行、中国邮政储蓄银行等机构的网站。^[17]此外,据统计,2014年全球感染病毒的安卓手机计2.8亿部,其中中国以近1.2亿部手机中毒高居榜首,而与手机支付业务有关的安卓病毒超过六成之多。^[18]信息技术的飞速进步,在很大程度上加大了互联网金融的安全风险,也为监管机构的监管增加了难度。

16.5.3　保障我国互联网金融健康发展的监管对策

(一)将互联网金融衍生的货币冲击置于有效的监管下

网络支付作为互联网金融的重要组成部分,在过去三年中,已经三度征求意见仍未果。央行牵头的《支付机构网络支付业务管理办法》2015年上半年依旧难产。至此尽快出台相关的法律法规为非银行机构对个人和商家提供支付交易结算业务提供法律地位成为监管规范阶段的重要一步。在立法和实际操作中,应实际考虑网络支付尤其是第三方支付平台在非金融企业和个人的资金划转和金融交易中的重要作用。建立健全对第三方支付平台的监管手段、完善相关的基础设施,加强对第三方平台上流转货币资金的有效监控,防范资金流转脱离银行结算体系,脱离央行的“视线”。目前,国内金融市场还不够发达,应发挥存款准备金制度防范金融机构流动性风险的重要手段,参照《巴塞尔协议Ⅱ》和《巴塞尔协议Ⅲ》的不良资产拨备覆盖率、资本充足率等监管指标以及相关的风险计量方法,来保障互联网金融机构在信用风险的冲击下仍具有持续经营能力。尤其对于网贷平台,应将部分收入划拨到风险储备池,用于保障投资者的本金。对于余额宝等货币市基金投资的银行存款应受存款准备金管理,其他非存款类金融机构在银行的同业存款与货币市基金的存款本质相同,也应参照货币市基金实施存款准备金管理(盛松成和张璇,2014)。综上所述,监管机构应从多方将由互联网金融的创新业务而衍生的货币冲击问题置于其有效监控之下,防范货币政策实施存在的潜在风险。

(二)将保护金融消费者利益作为监管的主要目标

金融消费者保护,即保障金融消费者在互联网金融交易中的权益。谢平等(2014)认为金融消费者保护与行为监管有紧密联系,金融消费者保护主要针对互联网金融服务的“长尾”人群,而行为监管主要针对互联网金融机构。在现实中,2014年P2P网贷平台的跑路事件层出不穷,平台借款人的弱势地位难以有效改善,集中体现了在互联网金融野蛮发展过程中互联网金融机构与金融消费者的利益冲突,因此从互联网金融健康发展的视角来进行监管是否能保障金融消费者权益还有待商榷。另外,由于长尾客户对专业金融专业知识的欠缺,他们在金融产品的成本、风险和收益等方面与互联网金融机构相比处于信息不对称的地位。这导致一方面长尾客户可能难以选择适合自己风险偏好的产品,甚至根本不了解自己购买的产品;另一方面,互联网金融机构通过自己的信息优势,有意识地开发和推销风险过高的产品,尤其将此类产品销售给不具有风险识别和承担能力的人群,甚至进行欺诈。而长尾客户由于相对资金较少,如果难以找到低成本的维权渠道,这类欺诈行为很难被市场竞争消除。在这种情况下,监管机构需要开通有效的金融消费者维权通道,明确赔偿机制和诉讼机制;加强对金融机构信息披露的监管,尤其是风险揭示、信息透明度、信息及时性方面进行强制性规定和监管,并将保护金融消费者利益列入主要的监管目标中。

(三)加快征信体系的建立,使其正外部效应尽快显现

当前我国互联网金融呈井喷式发展,在发展过程中风险重重,而互联网金融的健康发展急需信用体系的支撑。信用征信能有效抑制“有限理性”,规避“机会主义”,减少逆向选择与风险暴露(李真,2015)。征信系统的建立可以有效地减少信息不对称,增进信用交易。对于当前我国在网络信贷中,由于信息不对称产生的信用风险较为突出,征信系统的建立可以扩大信用交易的规模和范围,有效改善金融机构对授信人的信息获取成本。征信机制通过专业化的信用评估体系和量化指标对授信申请人的信用记录进行分析和评估,有助于金融中介机构甄别授信申请人的信用等级,从而减少信贷审核环节的逆向选择和贷后管理中的道德风险。征信体系对违约行为进行披露,强化制度规制和约束,也有利于形成良好的信用环境。当前,我国出现了具有中国特色的多元化的信用征信模式,很多互联网金融企业也加入了信用征信的大军中,然而,我国在信用征信中仍然存在诸多问题。例如,互联网金融征信的立法滞后,信息主体权益保护缺乏法律保障;互联网金融征信的标准不统一,信用信息更大范围内的共享难以实现;互联网金融征信行为的监管主体不明确,易出现监管空白(程鑫,2014)。征信体系有很强的正外部效应,因此政府和监管机构应该发挥主导作用,尤其在我国信用体系的建设初期,我国的信用征信离不开监管机构的引导和有效监管。尤其是在信息共享机制的建设方面,更需要政府主导多方合力共同打造良好的外部环境,使得征信体系的正外部效应尽快显现,以减少互联网金融发展中的诸多风险,促进其健康、稳步发展。

(四)采用大数据技术驱动互联网金融监管创新与变革

随着国内互联网金融市场迅速扩大,新的互联网金融模式层出不穷,传统的监管手段可能难以跟上互联网金融发展的速度。借助新兴技术尤其是大数据技术,也许是监管机构适应市场快速变革的出路之一。大数据技术作为互联网金融的主要特征和重要技术,对金融监管尤其是互联网金融监管同样具有巨大价值。其一,传统的企业评估主要局限于财务报表,但是这远不能满足对企业的全面评估需求,借助大数据技术,评估可以延伸到企业经营和企业的内外部环境,有助于监管机构全面识别金融机构的风险。其二,由于市场和行政的特点,传统的硬性监管存在一管就死、一放就乱的特点,但是如果采用大数据技术驱动金融监管创新与变革,那么就有可能创造出监管的柔性之手。其三,国内的信用困境很大一个原因是大数据的缺失,通过大数据可以有效推动信用管理变革,助力风险识别和量化,通过大数据评级能很好地解决风险匹配、转移和分散的问题。其四,金融消费者的保护问题主要出在信息不对称上,通过大数据能够增强知情权和选择权的保护用来消除信息不对称,监管机构还可以在企业处设立大数据黑匣子,用于监控企业运营情况,进行问题回溯。当前,互联网金融安全越来越成为大家日益关注的话题,传统的金融监管手段需要借助大数据分析方法不断创新,监管机构也需要解放思想采用新理念和新方法,这将有助于促进互联网金融监管的创新与变革,从而更好地适应互联网金融的快速发展。