吉祥小组因土地征用上访的事件

吉祥小组因土地征用上访的事件

罗明军

大理市凤仪镇吉祥村委会吉祥小组共有77户，309人，是吉祥村委会唯一的白族小组。2008年9月28日，吉祥村民小组代表对2008年2月18日的大理州信复字（2008）第7号“大理州人民政府信访事项复核决定书”不服，提出申诉。这条长达三年多的上访之路仍然在继续……

一、事件回放

2003年7月23日，大理州人民政府召开500千伏输变电站工程建设的研究协调会，确定征用大理市凤仪镇吉祥村委会的土地，征地主要涉及新村、吉祥和小赤佛三个村民小组。2004年10月，500千伏输变电站已经完工，吉祥村民小组召开支委扩大会议。会上，村民代表提出新村小组茶地征地补偿款是1.5万元，而吉祥小组的补偿款只有1万元的问题，并要求支付余款。当时的村民小组支部书记说已经没有钱了，集体还倒贴了钱呢。其中两个支委就说：“如果这样农户会把你们吃了”。会后，部分村民代表向大理州国土资源局咨询情况，一位副局长接待了他们，说征地补偿工作已经结束，并提供了一份征地协议书作为凭证。村民代表发现，签订协议的乙方代表只有新村小组长和村委会主任的签字，没有吉祥村民小组干部的签名，怎么就征用了他们村的土地？于是，从2005年4月开始，吉祥村民小组的村民开始向上级反映吉祥小组的征地情况。吉祥村民通过给省、州、市和“州长专邮”写信和到有关部门上访的方式，以“500千伏大理输变电站进站公路征地面积‘缩水’和地类面积认定不符”为由，要求解决500千伏变电站征用吉祥村民小组土地后的土地补偿、征地补偿费用分配和集体账目清理及村社干部的有关问题。至今，吉祥村民小组已进行过上百次以上的信访和上访，通过上访向各级部门和新闻媒体反映吉祥征地问题。

针对群众的上访，各级部门也作出了积极回应。2005年8月19日，大理市凤仪镇人民政府作出了“关于杨彦德、周加来等群众反映吉祥村民小组财务问题信访件的答复”。关于征地面积和地类划分问题，镇政府认为：吉祥村民小组的群众自测面积为35.2824亩，市重点办确定征用面积为35亩，相差0.2824亩，属于正常误差范围；关于干部的务工补贴和不合理报销问题，吉祥小组干部每月岗位补贴60元，同时以出勤为准进行实误实补，每天补助15元，在500千伏征地拆迁期间，存在干部出勤过高，满勤或超过31天的不正常现象，涉及的干部全部退回不合理的补贴。吉祥村民小组村民不服镇政府的答复，上访到大理市政府。2005年9月6日，大理市人民政府复查字（2005）06号文告作出答复，“维持凤仪镇人民政府对你作出的信访答复，如不服本复查意见，可于收到本意见之日起30日内向大理州人民政府提出复核申请”。吉祥村民小组村民对维持凤仪镇人民政府的答复不满，继续走上访路。

2006年1月20日，《云南日报》社群工部的记者对吉祥村民小组征地上访事件进行调查，大理市重点办作出解释：“……我们将继续再组织协调，进一步把此事妥善处理好。”

2006年3月5日，大理市凤仪镇人民政府针对吉祥村民小组的征地问题，提出对遗留问题的处理办法：一是对吉祥村民小组的党支部书记、小组长和妇女委员经两委会议研究同意三人的辞职申请；二是由于吉祥村委会对吉祥村民小组的干部未做到严格管理、严格教育、严格监督，为此，镇党委对党总书记、村主任进行诫勉谈话；三是鉴于吉祥村民小组地处贫困山区，集体经济比较薄弱，镇党委、镇政府结合加快建设社会主义新农村的工作，采取多方面筹集资金，把该村村庄道路建设列入年内实施计划。

2006年6月27日，部分村民到村委会进行交涉，要求向群众公布账目，被时任村主任找来一伙人打了一顿，有六人不同程度受伤。

2006年8月15日，《云南日报信访简报》中，刊登了题为“大理吉祥村反映30余万元征地费‘失踪’”的报道。对此2006年9月27日，大理州委办公室作出批示，建议市委、市政府信访办牵头，市发改局（重点办）和凤仪镇政府参与，共同对此事进行核查。

2007年4月2日，在《云南日报》社群工部记者的督促下，在凤仪镇政府召开会议达成共识，针对建输变电站的公路所征用土地是茶地还是荒地的纠纷，由村委会配合，众多人员参加核实，张榜公布，并形成了“有关解决杨彦德等反映500千伏输变电站进站公路征地补偿等信访事项专题会议纪要”。提出对“进站路”地类面积复测，对原茶地的分配方案及分到各户的具体面积或棵数进行核实，并张榜公布。……核实结果已多补偿的农户不再退补偿金，少补偿的予以补足。

2008年2月18日，大理州对吉祥村民小组的上访作出局面答复，大理州信复字（2008）第7号《大理州人民政府信访事项复核决定书》指出，经复核：“本机关认为，凤仪镇人民政府和大理市人民政府所作出的答复和复查意见是恰当的”。“签订征地协议时，社员代表、村民委员、村民小组长均参加并签字，同意州国土局建设事务中心的测定结果。2005年4月8日签订的征地协议真实，具有法律效力。同时，按照《村民委员会组织法》有关规定和村民自治原则，对于征地补偿资金的分配和使用，由各小组分别自行制订分配方案张榜公布”。“二是报出的茶地面积仅是口头统计面积（报出的茶地面积共有14.9861亩，是以1982年分配给社员茶地的茬数累计的，并没有经过有资质的测绘单位确认），没有科学依据”。“三是自留地作为一类地分类没有法律依据”。

2008年9月28日，吉祥村民小组代表对大理州信复字（2008）第7号决定书不服，提出申诉。村民代表认为2004年2月27日签订的市土征（2004）06号《征地协议书》是法定的征地协议书。而对2005年4月8日签订的《征用土地协议书》不予承认，认为这份协议书无年号、无序号，而且“国家除特殊情况外，《国土法》无先用后征的规定，也不符合征地公文”。并完成了2007年4月2日“有关解决杨彦德等反映500千伏输变电站进站公路征地补偿等信访事项专题会议纪要”提出的对“进站路”地类面积复测的工作。

二、事件的焦点

1.关于征地面积

吉祥小组村民代表认为，根据2004年2月27日甲方（大理市国土资源局）与乙方（大理市凤仪镇吉祥村委会新村自然村民小组）签订的市土征（2004）06号《征地协议书》中“……为此，甲方需征用乙方111.048亩土地，用于大理500千伏变电站工程建设。征地补偿标准承包旱地10000元/亩，茶园地15000元/亩”，“其中……茶园42.478亩”，总面积和茶园面积均已经包含吉祥小组的面积。村民代表认为这份协议书有年号、有文号，有吉祥村委会公章、新村小组代表和村主任的签字，具有法律效力，是法定的征地协议书。市重点办委托吉祥村委会进行丈量，吉祥村委会组织村民小组、群众代表等对吉祥村民小组的征用土地进行了丈量，总面积为35.2824亩，其中茶园面积14.9735亩。

凤仪镇政府工作人员认为，根据2005年4月8日甲方（大理市国土资源局和大理市重点办）与乙方（大理市凤仪镇吉祥村委会）签订的《征用土地协议书》，“共征用土地72.352亩（位置和界置详见征地勘测定界图）……其中吉祥小组35.00亩”，“地类分别为：……茶地总面积25.287亩”。大理州国土资源局建设事务中心勘测认定吉祥村民小组茶园面积为4.958亩。因吉祥村民小组地处山区，生产生活条件落后，此前吉祥村民小组因修建村子里的道路欠款，请求在补偿上给予照顾。市国土资源局、市重点办认为，吉祥村民小组丈量的土地面积是斜坡面积，丈量方法不够规范，得出面积准确性欠佳，故认定征用面积应以国土资源局建设用地事务中心勘测认定的数据为准。为了保证国家重点工程建设按期完成，并尽量照顾群众利益，共同决定对吉祥村民小组0.2824亩的斜坡面积和此前吉祥村民小组修村庄道路等困难给予补助10968.40元，其中10000为补助修村庄道路，其余为0.2824亩斜坡面积的补助。

2.关于地类及补偿金额

2004年1月，在征用吉祥小组土地的时候，市重点办委托吉祥村委会进行丈量，吉祥村委会组织村民小组、群众代表等测得茶园面积为14.9735亩。1982年实行两山（责任山和自留山）责任制，吉祥小组把茶园分配给农户经营，按照承包人口每人分配65茬，进站路占用了51户的茶地14.9735亩。吉祥小组村民认为，吉祥历史上是少山、少地的小村庄，山地十分宝贵。划定给吉祥小组的范围内由各户开挖经营自留地作为粮食的补充部分，后多次运动，但是都没有改动，直到实行农田承包都作为自留地，由各户继续管理经营，未作变更。进站路已占用7户的自留地5.069亩，7户农户的承包地5.684亩，合计10.75亩。参照大理市政发（2000）27号文件第二十四条第三款“……征用其他地区的旱地，每亩土地补偿和安置补助费不高于征用前三年耕地平均值18倍”的标准计算，旱地产值扣除成本后应是800元一亩，每亩应该是补偿1.44万元，扣除已兑现的3000元后，应该是1.14万元，理应合计补偿金额12.258万元。

在地类划分上，镇政府有关工作人员认为：应以大理州国土资源局按土地分类技术规程划分的地类进行分类补偿，符合技术规范和国家规定。大理州国土资源局建设用地事务中心根据实际地面情况，最后认定茶园面积为4.957亩。因为吉祥小组茶地于1982年分到农户管理经营，近年部分群众在死亡茶地上开垦种植包谷等农作物。认为过去虽属茶地，但有些地方已无茶树，最后只认定茶地面积为4.958亩，与村民小组、群众代表丈量面积相差10.0155亩。认为老百姓报出的茶地面积仅是口头统计面积，报出的14.9735亩茶地面积是以1982年分配给社员茶地的茬数累计的，并没有经过有资质的测绘单位确认，没有科学依据。为了保证工程顺利实施，村委会和村民小组通过研究决定，为了给农户更多的优惠，兑现的茶地面积仍以14.9735亩计，每亩兑现10000元，共149735元。至于自留地和承包地的认定，根据土地法，土地属集体所有，同时此次征地多数不属于承包地。多年来，农户没有承担任何的农业税，有的属于自发地、自留地，作为一类地分类没有法律依据。参照楚大公路补偿标准，执行大理机场改扩建补偿标准，旱地（非承包）每亩3000元。

三、各方的意见和看法

1.镇政府

凤仪镇政府有关工作人员认为，大理州信访办对吉祥村民小组上访的事件已经作出了最后的终结。因此，整个事件已经结束，但根据大理州信访办的意见：基于属地管理，为了安定团结和以民为本的原则，凤仪镇政府仍然一次性补助吉祥村民小组6万元。镇政府认为，通过集体讨论，这笔资金可以作为公益事业的建设，也可以作为补偿征地农民的补助。

针对整个事件，凤仪镇政府有关工作人员认为：“我们政府并不是征地补偿的主体，而是受大理市重点办的委托进行工作的。整个征地的过程中政府对老百姓已经很宽容了，例如在茶地面积的补偿上，尽管吉祥小组只有4.958亩，但是仍然以14.9735亩兑现，还一次性补助了5万元。”目前，镇政府工作人员认为：吉祥小组的上访代表基本同意这种处理的结果，但是在这四年的上访过程中，曾经通过集体集资而上访，每人20元，一共两万元左右，这种上访行为已经违反了国家有关的法律法规，属于非法集资上访。但基于大局考虑，才予以原谅。对于事件的根源来说，镇政府工作人员认为：“这是少数当地的老百姓为了自己的利益，满足个人的欲望，通过上访事件来达到自己的目的，例如有的村民代表就是因为从过去的村委会书记退下来以后心理不平衡而参与上访事件，并成为上访事件中出谋划策的人。”

2.村委会干部

对于三年多的上访，村委会干部认为：“这么多年上访也有一定的理由，如果没有一些实实在在的道理，也没有理由坚持这么长的时间。”但是从征地的具体情况来看，也不可能是20万、30万元，应该在10万元多一点，但是这些钱不能让他们（上访代表）分，也不能分给村民，否则又会出现分配上的问题。整个事件的解决需要在州上成立一个领导小组，由国土资源局、林业部门、测量部门和信访部门等组成，到实地现场办公，彻底处理此事件。应该避免嘴上讲讲，文件来往，应当通过实地了解，实地勘测，的的确确从根本上解决，该补多少就补多少，不该补偿的一分不给。

就上访本身来说，这几年给吉祥村委会的工作也带来一些负面的影响，形成一股上访风气，说上访就上访，随便什么事情都越级上访。有的甚至说“想去昆明耍，只要去上访，上去有人管，回来有人接”。在现在林改的过程中，各种矛盾和问题比较多，经常有人说要去上访。曾经有一次，吉祥村委会的一个小组偷砍盗伐的事件比较多，于是村委会为了杜绝这些事件，到山上清理被砍倒的树枝，结果有人打一个电话上去，州上下来十多个人进行调查，调查结果完全没有这回事。村委会不仅花费了上千元的接待费，还影响了整个村委会的声誉，也影响了安定团结。吉祥村委会现在成了上访大户，经常受到镇上领导的点名批评。整个上访没有明确的程序，如果上访的事件不是事实，也没有处理办法，起到了不好的带动作用。去年有一个老人，不符合低保的条件，但是到政府一上访，上级政府就打电话下来说给一个低保，使村委会的工作陷入被动局面。

3.村民代表

吉祥小组村民代表认为：在整个征地上访过程中，村民都是严格遵守国家有关规定，控制人口数量，注意上访程序的，因此，至今也没有发生什么意外。上访的费用是村民自愿、自发筹资的，有的5元，有的100元不等，不存在非法集资上访的情况。整个事件的根源是村委会一级在征地的过程中，为了得到更大的利益而进行非法操作。因此，应根据茶园的面积、自留地和承包旱地以及附作物进行补偿，合计29.8万元，应当戴帽下达并补发给被征地的农民，并在公益事业建设中有一定倾斜。

4.普通村民

针对三年多的上访，吉祥村民认为：各级政府的联动和协同不够，在处理事件中，几次的调解都已经有了一定的成效，但是针对处理意见的跟进不足。有的村民说：政府不是从完全解决事件来对待，往往只是“水满了”，老百姓上访了，才用锄头挖两锄头，当流走了部分水以后，没有进一步修沟、挖渠，完全将水释放，从根本上处理事件。这样，老百姓只有再次积水，进行下一次的上访。

有的村民认为，对于上访的四位村民代表来说，支持他们上访的人员只有少部分村中老人，大部分村民只是处于一种观望的态度，既不支持也不反对。反对上访的人员也有一部分，有的人认为如果这些村民代表不去上访，吉祥小组的老人协会也许早就建盖起来了，而且为筹集上访费用，每人集资20元，有一户农户是出售了玉米以后才上缴的。当时村民代表还说，如果不上缴上访费用，上访成功要回来的款项就不予分配。

四、透过事件能看到什么

征地、拆迁及赔偿工作在全中国乃至全世界都是一个难题，几乎没有哪个国家能够完全处理好相关的利益关系。

在征地的过程中，必须建立透明、公开、公平的机制，各级政府都积极参与协调。大部分农民都是讲道理的人，只要在这个工程中有事商量，讲明道理，大家都是能够接受和理解的，只是在整个过程中，透明、公开、公平工作不足，导致各种猜疑比较多，产生了不良的后果。

国家应该出台相应的政策法规，建立科学、可行、可接受的征地补偿机制，例如在以后征地的过程中，应该通过照相，保留原有的面貌，然后再加上画图，明确土地周边四至范围，经小组负责人和农户认可并签字，类似事件就可以避免了。就目前而言，有的人就认为双方都没有明确的证据，时间已经过去了四年之久，现在的地面已经进行了施工，无法看到地面的原始情况，再来鉴定过去土地的类型，显然是不现实的。有的村民就认为，事件的起因之一是工作人员深入社区群众不足，宣传力度不够，宣传方式欠妥，没有更多地从正面依法宣传和引导，有时候为了项目实施的进度，往往以一些利益、好处相许，在得到一些利益或好处的承诺后，提高了社区群众的期望值，也助长了提出更多要求和利益的心理。但是在实际的工作过程中，由于种种因素，有的承诺无法实现，直接导致了群众的不满。

在征地补偿的过程中，站在老百姓的角度，多为民考虑，尽可能地照顾老百姓，但是这个照顾和考虑也应该有根有据，该给就应该给在明处，不能许以一些含糊、隐性的附加利益，这样反而容易产生各种质疑。

最后，应该视上访为一种反映情况的正常方式，并进行常态化的管理和运行，而不要视之为“洪水猛兽”和不得了的事。既然有各级信访部门，就应该开门接待，正常工作。不能因为一个地方出现信访就追究领导责任，然后形成为了要杜绝上访，就采取“花钱消灾”的做法，其结果往往会导致“哭得的孩子有奶吃”的上访机会主义者的涌现。上访并不可怕，重要的是要查明上访的原因，切实依法、依规，公正透明地解决上访所反映的问题才是根本之策。

（作者单位：云南省社会科学院农村发展研究所）