实施与调整

一、运动休闲活动政策法规的制定

(一)制定依据

运动休闲产业涉及的行业范围广泛，目前世界各国几乎还是针对运动休闲产业中的某一行业进行立法规范，普遍没有专门针对运动休闲产业的统一政策。只是在其他的行业相关政策法规中会涉及一些针对运动休闲产业的相关条款。

我国正处于经济腾飞、人们生活水平不断提升的阶段上，越来越多的人追求更好的休闲生活，使得我国运动休闲业迅速发展，行业的规范化发展也成为人们日益关注的焦点，相关部门为协调运动休闲业的合理布局、健康有序的发展，约束运动休闲业中的不良竞争和预防行业中的安全问题，出台必要的法律、法规是刻不容缓的事。

根据我国目前所处的客观现实条件来看，我国目前所提倡的“法制国家”还没有彻底实现，各方面的法律法规还不完善，制定运动休闲活动的政策法规制度是完善我国社会主义法律体系的客观要求。

现实社会中，运动休闲行业中环境破坏、人身安全等问题也屡见不鲜，尤其是登山、滑翔伞等高危险性休闲运动中安全事故的频发，也使得越来越多的人对于行业的管理和政策法规的制定完善提出了疑问，相关政策法规出台的呼声不绝于耳;我国是社会主义国家，相关政策法规的出台是为人民服务的，“以人为本”不是空谈，相关政府部门有义务为运动休闲行业的消费者制定相关的政策法规来保护其合法权益，随着“法制”意识的深入，消费者自我权益的保护意识也在提高，当合法权益受到侵犯时，会寻求相关政策法规的保护。消费者对于相关政策法规的需要成为了运动休闲行业政策法规制定的最主要的现实依据之一。

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关于有些运动休闲项目，国家方面过去严禁开发的政策有所缓和，2009 年12 月1日，《国务院关于加快发展旅游业的意见》指出: “积极发展休闲度假旅游，引导城市周边休闲度假带建设。规范发展高尔夫球场、大型主题公园等”和“大力培育发展具有自主知识产权的休闲、登山、滑雪、潜水露营、探险、高尔夫等各类户外活动及宾馆饭店专用产品”。国家税收方面和上地使用方面还没有统一作出明确表示，但是部分地区政府已降低高尔夫的税率和上地使用价格，规范高尔夫球场建设用地的范围。如税收方面，湖南、广东、江苏自2010 年起高尔夫球( 高尔夫练习场除外) 营业税的适用税率暂按10%执行。国家有关政策的变动说明我国高尔夫发展正在回归理性、规范的发展，而不是“一刀切”。

(二)制定原则

随着我国经济的不断发展，人民的休闲需求不断提升，我国将逐步地进入休闲时代。休闲经济成为新的经济增长点，成为我国目前扩大内需的主要动力。在制定产业政策时，要把握以下基本原则。

(1)政策法规的制定要具有前瞻性，科学把握休闲产业的发展的趋势。

(2)政策法规制定要注重结构多元化，满足不同阶层的需要。

(3)充分考虑政策法规的协调性，注重相关配套政策的支持。

(4)保障政策法规的可操作性，因地制宜把握差异性。

(5)体现社会公平，我国运动休闲产业政策法规应该在坚持效率的前提下实现社会公平，体现运动休闲产业和活动的社会责任。

(三)制定流程

1.调研对于运动休闲行业的相关管理部门，应根据市场发展情况和行业出现的实际问题，公开征求相关政策法规的执法监督人员，征求运动休闲的消费人员对于运动休闲行业政策法规中存在的问题和不完善之处的意见，并作出相应的统计，为制定运动休闲活动政策法规立项和修改意见打下基础。

2.立项对于政策法规问题，每年年初相关权力部门会编制相应的立法工作计划，运动休闲行业相关部门如需要制定运动休闲业的行政法规，应在相关权力部门制定年内立法工作计划前向其提出立项申请。如一些重大法律问题的立项，则须向国务院申报。

3.起草根据相关权力机关出台的相关计划，针对实际出现的问题，相关部门应召集组织有关专家起草运动休闲行业的相关政策法规。起草的政策法规应当结合调查研究，总结实践经验，有选择的听取和采纳相关部门、组织和公民的合法意见。

4.审查对于起草初稿的审查，应该由相关的权力机关进行，审查时应注意的是制定的相关政策法规是否符合我国的宪法和法律的规定，是否与国家的政策方针相违背，是否和与之有联系的政策法规相协调和衔接等问题。

5.决定对于起草初稿的审查，应作出相应的决定，如有发现不合理或者错误的地方，应该根据相关的审查意见对草案进行修改，并形成修改稿;或者是决定公布。对于最终的修改稿或者是决定公布，都应该报请相关部门申请公布实施。

6.公布最终申请公布实施的运动休闲政策法规，应该标明该政策法规施行的日期。并组织相关组织部门尽快整理出标准文本并刊登公布。

7.解释对于公布实施的运动休闲政策法规需要进一步补充说明的问题，由相关权力机关进行解释。对于行政法规的解释，它具有同行政法规相同的效力。

8.适用运动休闲政策法规的适用从公布时所标明的施行日期起开始具有相应的效力。

二、运动休闲政策法规的实施

(一)实施原则

1.政府主导与群众监督相结合的原则政府是政策法规的制定实施的主体，把握着运动休闲产业相关政策法规的宏观结构、控制着其制定与实施，但是政策法规的直接保护对象应该是运动休闲行业的相关从业者和消费者。因此，在政策法规的实施过程中，必然离不开群众的监督。在运动休闲产业的具体贯彻落实中，应该坚持政府把控和群众监督相结合的原则。

2.目标明确原则运动休闲活动的政策法规在制定前就有明确的针对目标，其制定的作用就在于对某一特定的行业和相关利益者提供某些特点的权益保护。因此，在其实施的过程中，一定要坚持目标明确的原则，不能盲目地滥用。

3.公开透明原则随着我国政府决策的民主化和社会民众法制意识的增强，政府所倡导的适应民众要求的政务公开、公开执法以及决策透明化成为现实的潮流趋势。运动休闲活动政策法规的执行实施也必然遵循时代发展的潮流，坚持公开、透明的原则。

4.公平公正原则公平公正是人类社会继往开来一个共同向往的目标，也是法治社会所要求的最低准则，是我国社会主义法治的价值追求。在运动休闲政策法规的实施过程中，只有树立公平公正的理念，将公平公正落实到实处，才能真正维护运动休闲产业相关利益者的合法权益，体现运动休闲活动政策法规制定实施的意义所在。

5.基本人权保障原则在运动休闲活动政策法规制定中，其主要的作用之一就在于对行业内相关权利的界定和相关利益者合法权益的保障，从运动休闲活动政策法规制定之初就体现出我国相关政策法规“以人为本的”的出发点。因此在实施过程中，免不了遇到对运动休闲活动中相关利益者权益受到侵害时和相关权利发生纠纷时的处理问题，这就要求相关政策法规实施的部门和执法人员坚持“以人为本”，保障相关利益者的基本人权。

(二)实施流程

1.宣传发动和传达召开法律法规政策学习活动动员会，提高对加强教育法律法规政策学习的重要性和紧迫性的认识，明确开展集中学习活动的指导思想、方法步骤、具体要求，投身学习活动，制订集中学习活动实施方案。

2.学习教育政策法规的学习教育活动要合理安排，灵活组织，采取集中学习与个人自学相结合、讲课辅导与分组讨论相结合的方式。要结合实际开展各种主题教育活动，组织法律法规政策集中学习大讨论，讨论要有目的、有计划、有措施、有记录，以增强针对性和实效性。

3.建章立制结合工作实际，梳理与职能有关的法律法规条目，健全依法办事的各项规章制度，形成基层服务的办事指南，建立依法行政的长效机制。同时，要将与职能有关的法律法规条目、为运动休闲活动基层服务的办事指南以及业务范围内的各项规章制度，制成电子文本，统一整理后上传到网站，供上网随时查阅。

4.实施落实政策法规的实施一定要落实到具体环节的，如利用政策法规实施对运动休闲活动的管理，还有对运动休闲活动中的不规范行为进行纠正等。

5.总结验收对于实施落实的相关政策法规，相关部门应该持续关注，并定期开展实施落实情况，要对活动开展情况进行全面总结，活动领导小组将对活动开展情况进行检查验收。

三、运动休闲政策法规的调整

随着人类运动休闲需求变化及休闲产业的发展，运动休闲政策与法规也处于不断变化之中。不同经济体制、社会制度的国家所采取的运动休闲政策不同，同一个国家在不同历史时期也会对其运动休闲政策有相应的变化。随着这些对政策法规认识的深入，运动休闲政策也应进行相应的调整，使运动休闲产业政策法规日益发展和完善。

(一)调整动因

1.人类运动休闲需求变化，需要改变价值取向新时期人们求异、求新、求险、求变的运动休闲需求变化思路，使得对运动休闲需求有了比较大的变化，体验和文化是运动休闲的新需求。而运动休闲活动是需要管理和规制的，需要政策法规来规划、引领和指导。

2.新兴运动休闲项目的出现如跳伞、蹦极、帆船、赛艇、飞镖、骑马、漂流、攀岩、滑水、翼状飞行等新颖性、挑战性、刺激性的运动休闲项目不断出现，这些新兴运动休闲项目的市场运行、社会规范、行业管理给运动休闲政策法规带来了挑战。

3.运动休闲管理中新问题解决的诉求经济发展和社会结构的变动是运动休闲发展的现实基础，经济社会的发展使得运动休闲管理中的新问题出现，表现为政策不明确、引导不得力、方法不具体、思路不清晰。

4.运动休闲产业结构的升级、变化与调整创新驱动、转型发展中的运动休闲产业在产业结构上、管理体制和运行机制上都要随着经济社会的发展而要有所改变。新的具有创意性的产业、具有文化体验内容的运动休闲产业和活动越来越需要规范、合理的管理体制和运行机制。

由劳动密集型产业占优势比重逐级向资金密集型产业、技术知识密集型产业占优势比重演进;由制造初级产品的产业占优势比重逐级向制造中间产品、最终产品的产业占优势比重演进。

5.现有运动休闲政策法规存在的弊端和疏漏随着运动休闲产业及结构的调整，运动休闲政策法规在调节和规划运动休闲产业、运动休闲活动及运动休闲赛事中的弊端随之出现，比如产业及活动竞争的无序、消费者权益得不到保护、生态环境的破坏、赛事的不良竞争等。

6.国外运动休闲政策法规的影响国外在运动休闲方面的政策相对成熟，对运动休闲实践活动起到了很好的引领、调节作用，而运动休闲政策法规的传播，给我国的运动休闲政策带来了一定的启示，尤其在运动休闲产业的资质、行业标准、管理规范等方面越来越需要科学、具体的内容。

(二)程序

1.评估是严格观察、衡量和监控一个活动的执行，以便精确评定其成果的过程。通过评估数据依据和翔实资料，编写总结报告，检查政策法规的预期目标是否达到，政策法规的管理是否有效，以提高政策法规实施的能力和水平。

2.反馈通过调查和分析有效的反馈信息，确定消费者与观众是否满意，政策法规的主要效益指标是否达到，以增强政策法规的实施信心。通过对反馈信息的全面系统分析，从正反两个方面总结各种经验和教训，寻找成败原因，为政策法规的修订提供决策和管理依据。

3.调研确定是否合乎运动休闲的发展实践，是否能够保证运动休闲活动开展者和消费者的权利。

4.修订对运动休闲政策法规的有些条款进行修改、订正和补充，是运动休闲政策制定者或者国家机关或其他特定的主体对运动休闲政策法规中不符合制定者利益的内容加以变更的创制活动。为了减轻修改的负面影响和充分发挥其适应现实社会的积极作用，修改应遵循一定的原则。虽然各自的修宪程序存在差异，但在价值取向上，都追求程序的正当性。程序的正当性:一方面有利于确保修改内容的正当性，从而提高其社会的适应能力，延缓下一次修改的到来;另一方面能增强修改内容的可接受性，为其实施铺平道路。所谓慎重原则，指的是在决定是否修改和如何修改时应进行全局性的综合考虑，只有在条件成熟时才可以修改。

［案例］

中国户外运动尚需规范国外规范管理经验可借鉴

北京市公安局消防局近日发布了一条令人悲伤的消息:2012年12月22日在北京西部门头沟灵山走失的两位驴友，已经于23日被救援队发现。经河北警方确认，2人均不幸遇难。

无独有偶。2012年11月27日，据陕西省太白县县委外宣办通报，来自湖北、四川、陕西的10名“驴友”徒步穿越陕西省太白县境内的鳌山，结果遭遇突如其来的暴风雪袭击被困深山，虽经多方积极营救，最终仍有3人不幸遇难。

一、不是穿上冲锋衣就叫驴友

放下世俗的包袱，纵情于山水之间。近年来，户外运动成为城市青年人的一项重要休闲方式，成为一名“驴友”更被贴上时尚和潇洒的标签。然而和“驴友”有关的事故频发，则为全社会敲响了警钟。

最近几年，随着旅游热的悄然兴起，户外游出现井喷式发展，有些人甚至连最基本的装备都没有，就抱定“有条件要上，没有条件创造条件也要上”的信心，跑到大自然中去追求那份不一样的快乐体验。殊不知“世之奇伟、瑰怪、非常之观，常在于险远，而人之所罕至焉。故非有志者不能至也。”自然风景的美好和风险常常是并存的。

资深驴友邦杰说，“户外运动作为体验大自然的项目，有它存在的理由，但考虑到接连出现的事件，相关部门以及热衷这项运动的人们，应该有所警醒及反思。”一位网友更是直言，“不是穿了件冲锋衣就能叫驴友”。

以灵山事件为例，2012年12月22日，北京气象部门已发布过恶劣天气的相关预警，那么，为什么还会有人明知天气恶劣仍然坚持进行风险系数如此大的户外活动呢?另据推测，两人在灵山登顶过程中可能遭遇体力不支的状况，于是他们把包放在半路上。原本想轻装前进的他们没想到，恰恰是“轻装”害了自己。“他们对当时的天气低估了，高估了自己的身体素质，”亲自参与救援的李先生非常痛心地说。

二、为探险之旅系上安全带

记者了解到，其实出现这种现象并不奇怪。近年来，户外运动在中国吸引了越来越多的人关注。但户外知识包括一些救援知识的普及，却刚刚起步，很多户外爱好者对危险的认知欠缺。

西安极星冰岩户外探险公司负责人大漠表示:“作为一名驴友，首先要敬畏自然。在装备充分的前提下，如遇极端天气，一定要及时采取措施，时刻将确保人员生命安全放在首位。千万别把户外活动当作休闲旅游。如果可能，应参加由专业领队组织的活动，根据不同季节的特点，有侧重地准备充足的物资，将风险降至最低。”

蓝天救援队的李部长也表示，任何形式的探险都必须确保自身安全，千万别拿生命当赌注。探险前要做足功课，一定要对探险的地方进行全面深入了解，掌握当地地形、近段时间天气变化等自然情况，对可能遇到的危险情况做一个预估，并且掌握专业的探险知识以及必备的急救技能，为自己的探险之旅系上“安全带”。只有敬畏自然、注重安全，才能充分领略到户外运动的魅力。

三、国外规范管理经验可借鉴

记者了解到，当前我国的户外运动发展相对滞后，很多所谓的“驴友”自我规范能力较差。“驴友”缺乏户外生存自救的经验，召集与出行又缺乏相应的法律法规约束，为国内的户外旅行探险埋下了诸多隐患。

相比之下，国外的户外活动组织则更为得当，管理也更加规范。华侨大学旅游管理学院副教授谢朝武在接受媒体采访时曾介绍道，欧美许多国家对自助探险旅游活动的参与者进行进入许可，并按照旅游地的风险等级来要求参与者的资质条件、设备配备条件等，同时将其与能否进行保险赔偿进行关联，从而约束旅游者的个人英雄主义行为。

“除此之外，还强调利用保险手段来进行风险管控，强调建立融合公共救援、公益救援和商业救援相结合的综合救援机制，提升旅游安全的救援能力。这样才能最大限度地解决驴友之困。”谢朝武教授说。如新西兰对户外探险的推广、运作、监管采取了以培训、教育和资质认定相结合的管理模式，国家每年对于各个户外探险培训组织，都会提供培训资金。

在国外，户外探险不仅是个体的行为，相关的公共服务业也十分完善。在美国许多景区都会设置一些登山小屋，屋内物资设施齐备，可用做登山者避险之用，有些景区还设置有专职的攀登巡守，为登山者提供及时的帮助。

户外专业救援人员叶建华也表示:在一些发达国家，有很多相关的专业培训机构，孩子从小就开始接受一些户外基本知识和求生技能，他们可以申请加入各种户外活动组织或联盟，经常参加实践活动来巩固学习的知识。很多家长也很乐于让孩子从小接受这方面的教育和培训。在我国一个事实是，户外运动爱好者越来越多，承担主要普及知识的民间协会及救援队数量远远不够。

(资料来源:中国体育报，2012年12月28日)

思考题

1.简述我国运动休闲活动法规制度的概念界定。

2.简述我国登山运动管理的类型。

3.简述加强运动休闲活动法制建设的意义体现在哪些方面。