双层经营体制

5.1.3　双层经营体制

双层经营简单地说就是把集体经济的统一经营和社员家庭的分散经营相结合，简称为“统分结合，双层经营”。最初强调集体经济统一经营的目的，主要是要保证过去积累的大型农业设施，如水利设施和大型农业机械等的正常运行，因为这些农业生产资料在当时的社员家庭是根本无力经营的。这种双层经营体制的形成，具体是通过对过去人民公社体制的改革，即政社分设建立乡政府完成的。

在原来的人民公社体制中，公社经济、大队经济和生产队经济及其相互之间的关系，是在对公社化初期形成的单一的公社所有制进行调整后形成的。公社、大队、生产队实质是三种不同范围的联合经济，它们之间本应当是不同所有者之间的平等关系，但是，在“三级所有，队为基础”的体制下，它们之间却形成了上下级之间的行政隶属关系。虽然在人民公社时期曾反复强调要尊重生产队的经营自主权，但由于三级之间的行政隶属关系没有变，因此生产队的自主权实际上很难得到保障。同时由于人民公社不仅是经济组织，而且作为国家政权的基层单位，实际上具有直接支配集体经济组织的生产、交换和分配的权力，比如制定政策，因此生产队的自主权就更难保障。这样，就使得“瞎指挥”、命令主义等不正之风长期以来很难根除。所以，随着双包责任制的普遍推行和农村经济的全面发展，必须对人民公社中公社、大队、生产队间的关系和政社不分的制度也实行改革。

1982年12月，五届人大五次会议通过了新《宪法》，明确规定农村人民公社要实行政社分设，建立乡政府。1983年10月，国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对这一改革作了部署。1984年年初，全国有领导有步骤地开展了这一工作，至1985年春，这一改革在全国完成。在乡政府分开成立以后，原来的公社一级经济组织发生了很大的变化。当时乡一级的经济组织形式比较多样，各地叫法也不一，但其实质是一样的，就是使经济职能与政府职能分开，使管理以行政手段为主转向以经济手段为主。

在改革后的模式中，大队一级组织被取消，在“统分结合，双层经营”的体制中，统一经营的职能主要是由村或行政村一级组织履行的。村设村委会，较大的村还保留了改称为“村民小组”的生产队组织，村民小组主要是村委会管理职能的分解，不属于实体性组织。强调村委会的统一经营职能，主要目的是要加强由单家独户所力不能及的一些经营管理工作，从这个意义上讲，村委会具有合作经济组织的职能。然而，在实践中这种“统分结合，双层经营”的体制应如何进一步完善，仍需要进一步研究。

目前，双层经营体制面临的主要问题，一是干部责任心普遍下降。湖南常德的调查表明，村级干部20%的时间种责任田，20%的时间用于开会，50%的时间用于搞计划生育，只有10%的时间用于组织生产和经济活动。况且名目繁多的摊派和提留，常常以统一经营为理由，也恶化了统一经营的名声。因此调查中14%的农民认为本村的合作组织除了收取提留外，什么服务也没有。

二是干群关系紧张。其根源与目前合作经济组织的政企不分直接相关。冲突的主要表现在于，“要钱(提留)，要粮(合同交售任务)，要命(计划生育)”。仅仅从这些职能就可以看出，农村合作组织要还其经济组织的本来面目，是何等的艰难。

三是土地产权关系混乱。这主要表现在:①谁是集体所有的土地的代表，是村，还是组或是乡，是不清楚的。虽然，1986年公布的《中华人民共和国土地管理法》曾就土地管理的权属做过明确规定(第二章第八条)，但限于当时的实际，规定的伸缩性很大，因而实际上也就根本不具有法律效力。②属于村民集体所有是指哪些村民，也是不清楚的。这样，合作经济组织成员资格的取得，惟一的条件就是户籍，有户籍就可以有一份财产，就可以有一份承包地。于是就使得这种合作组织通常成为以土地合作为基础，以原生产队为边界，以血缘、地缘关系组成的合作，就难免带有某些局限性。同时，常常强调以土地为中心的几个统一，本身就意味着向过去集体经营方式在某种程度上的复归。