当前中国大都市区治理中存在的突出矛盾与冲突

6．2．5　当前中国大都市区治理中存在的突出矛盾与冲突

改革开放之后，特别是20世纪90年代社会主义市场经济体制初步建立之后，中国行政体制改革滞后于经济体制改革的进程一直是困扰中国经济社会发展的重大体制性问题，这一问题在大都市区治理领域也同样存在。

1）由于政府职责不分、权限不明导致的利益矛盾冲突

这主要体现在政府管理中的“越位”、“缺位”与“错位”问题上。“越位”是政府插手不该管的事情，及运用本部门的权威和其他便利条件，制定某些符合部门利益的规章制度，管了许多不该管的事。“缺位”是政府部门管理的领域却又没有部门管理，如建立和完善社会信用秩序，给失业者、贫困者等社会弱势群体提供最低收入保障，提供充足的公共产品和各种社会服务方面，政府的工作却经常不到位。“错位”是政府与企业、市场分工不清，行使了一些不该由政府行使的职能，政府管理虽然达到了预期目标，但投入与产出比例失调，管理成本昂贵，导致资源浪费或者管理效率低下。^[45]在大都市区治理领域，“越位”主要体现在政府各部门对治理权限的争夺上，表6．5中所列出的建设部、国土资源部及国家发展和改革委员会对区域规划编制权限的分割与争夺，就是一个生动的例子；“缺位”主要体现在政府各部门对所承担的治理责任的互相推诿，这在环境保护、弱势群体的生活保障等公益事业方面表现得尤其明显；“错位”主要体现在政府的经济发展与建设职能上，例如通过规划所谓的主导产业、支柱产业，并且投入大量资金扶持相关企业，这实际上是政府在错位地代替市场行使资源配置的角色。

2）缺乏区域性职能的政府组织，城乡管理脱节^[46]

20世纪80年代中后期以来，我国普遍将原有的地区行署制改变成市带县的管理形式，其目的是通过对地方的放权，以中心城市组织促进地区经济发展。但实际效果并不理想。

从形式上看，市带县管理形式已经具备了双层制政府的某些特征，但这种管理模式实际上是进一步加剧了地方的行政、经济以至社会的分割。严格来讲，我国不同级别的政府职能只是随着行政地域范围不同而缩小或放大，中心城市无法有效发挥作为地区级政府的区域性职能：在经济欠发达地区，中心城市强调自身的壮大而牺牲周边县市的利益；在经济发达地区，中心城市又无力协调、组织周边县市的发展。

这种情况同样表现在县（市）／镇之间，矛盾十分尖锐，进而造成了城乡管理的脱节。

3）治理过程中的公众参与、公众监督程度不够

目前我国大都市区治理中对权力的监督主要以行政体系内部的自纠自查、自我监督为主，其中包括上级对下级的监督和部门的自我监督，而这两种监督的衔接和自身监督又不甚完善。而从公众参与、公众监督的角度看，尽管不少地方已实行了政务公开制度，但由于监督制度本身具有的缺陷、信息的不完全透明以及对新闻媒体严格的管制等，基本上没有形成对大都市区治理有效的监督约束和法律保障，在实施过程中不可避免地产生由于行政干预和行政负责人更替而导致个人意志对大都市区治理的影响。

之所以在治理过程中出现公众参与和公众监督力度不够的情况，主要是因为当前中国缺乏公众参与政府决策与监督政府行为的合理的组织机制。^[47]我国的大都市区治理过程已有了一定程度的公众参与和监督，但从治理的整个过程来看，公众参与和监督的广度、深度仍然不够，公众的意愿很难通过现有的组织体系和运行机制影响政府的决策，公众也很难纠正政府的一些越权、违法行为。就算是有所谓的一些公众参与和监督形式，如专家论证会、听证会以及地方人大审批和监督等，但这些形式要么对参与和监督的成员资格有严格的限制，要不存在严重的漏洞，为地方当政者进行暗箱操作提供机会，从而使这些公众参与和监督依然流于形式。

当然，在中国大都市区治理过程中公众参与和监督的程度不够，在一定意义上也与中国社会组织发育不健全有关。^[48]在“强政府、弱社会”的管理体制下，大都市区各类社会组织发育相对迟缓，各种功能也不够健全。有些社会组织是在政府管理部门培育和推动下产生的，由于这些组织与政府部门有千丝万缕的联系，社会组织很难拥有独立的意志和活动，不得不将相当一部分时间和精力用于完成本来需要政府部门完成的工作，而在发动市民参与大都市区治理方面又相对有限；非政府组织的独立性大于依赖性；对地方政府的挂靠过紧；自我规范性不够，自律性不强，社会监督缺位。这样一来，先天不足的社会组织必定无法领导分散的民众切实参与政府决策和监督政府行为。

4）大都市区内地方政府间的矛盾冲突频繁爆发

改革开放之后，中国经济体制改革得到深入开展，以建立社会主义市场经济体制为标志，中国的经济体制改革取得了重大成就。但是，在此过程中，中国的行政体制改革并未同步进行相应改革，以致出现明显的行政体制改革滞后于经济体制改革的情况。如今，仍然带有鲜明计划和集权特征的行政体制已经成为羁绊中国进一步的经济发展与社会进步的重大问题。在大都市地区，行政体制的负面效应主要体现在区域内地方政府之间的利益矛盾与冲突，根据地方政府之间是否存在隶属关系以及经济实力的悬殊情况，可以将这些矛盾冲突分为三类：^[49]

第一，行政地位和经济实力相当的城市之间的畸形竞争。这些城市由于不存在直接的行政隶属关系，而且经济实力相差不大，在没有进行沟通与协商的条件下，开展以追求地方利益最大化的竞争，结果会陷入“囚徒困境”的陷阱，造成城市之间重复建设、结构趋同、市场封锁和地方保护主义等利益冲突不断。这样的问题在江苏的苏锡常地区早已经存在。^[50]

第二，存在行政隶属关系的城市之间的利益冲突。这一方面的矛盾集中体现在20世纪80年代中期开始实行的市管县体制上。改革开放之后，随着县域经济的发展，一些县的经济实力不断增强，并升格为县级市。但尽管如此，县级市在行政上仍然要隶属于地级市，在行政管理、经济和社会发展等诸多方面都要受制于地级市，彼此之间难免会形成一定的矛盾冲突，特别是一些县（县级市）的经济实力达到甚至超过地级市时，它们的离心趋向就更加明显，这样一来，市管县（市）的体制反而加剧了市县（市）之间的矛盾冲突。最近几年，虽然不少城市通过撤县（市）设区将周边的县（县级市）纳入到中心城市的直接管辖范围之内，但是这并不能从根本上改变彼此之间的矛盾冲突，这方面的突出代表如杭州市和萧山区、常州市和武进区、南京市与江宁区等。

第三，无行政隶属关系，经济实力不相当的城市之间的不平衡竞争。在这样的地区，经济实力强的中心城市的领导地位是难以撼动的，那些处于弱势地位的小城市，为了求得生存和发展，不得不依附于强大的中心城市，并且寄希望于从中心城市的发展中分得一杯羹，但实际情况往往事与愿违。例如，在中心城市水资源短缺的时候，那么这些小城市也就要贡献出自己极其有限的水资源，来满足中心城市的需要；在中心城市污染严重难以处理，而要将污染严重的企业外迁的时候，这些小城市处于发展经济的考虑，却还争相引进这些企业。在这种不平衡竞争的情况下，小城市总是处于弱势地位，即使它们为支持中心城市的发展牺牲了很多，但换来的可能是依旧如故的贫困，甚至是日益恶化的生态环境。从一定意义上说，环绕在北京周围的所谓的环京贫困带就是这些小城市“悲惨命运”的真实写照。

由此可见，在中国的大都市地区，由行政管理体制造成的地方利益矛盾与冲突已经成为日益普遍的现象，因此改革行政管理体制，健全大都市区治理组织结构的任务已经迫在眉睫。