项目区分理论

2.5　项目区分理论

项目区分理论将项目划分为非经营性、准经营性、经营性等三大类，项目属性特征决定项目的投融资主体、运作模式、资金来源及利益归属等问题。城市基础设施根据项目区分理论，对不同类型的基础设施采用不同的投融资管理办法。

城市基础设施的非经营性项目是指无收费机制、无资金流入的项目。建设这类城市基础设施的目的主要是为了获取社会效益和环境效益，而无经济效益，因此，市场无法或者难以对这类城市基础设施进行自动调节，这类基础设施只能由政府承担投资建设，如城市绿化、城市敞开式道路。

准经营性项目是指那些有收费机制和资金流入，并具有潜在的利润的公共项目。但由于政策和定价等问题，可能会无法收回成本，因此，这类项目是公益性和经济性的混合体。但是它不具有明显的经济效益，无法仅靠市场机制配置这类基础设施，需要通过政府适当的补贴或是政策性优惠来维持项目的建设运作，等到条件具备价格到位时，这类基础设施能够转变为纯经营性项目，如收费不到位的高速公路、地铁、火车等。

经营性项目类似于普通建设项目，可以由市场进行调节配置，有投资者自行投资、建设、运营，应有的收益也归投资者所有，这类基础设施的经济性更强^［88］。

根据以上论述，可以将基础设施划分为可收费性基础和非经营性基础设施，见表2.2。

表2.2　城市基础设施分类表

与公共物品理论类似，项目区分理论也并不是一成不变的。在一定的条件下，非经营性项目可以转化为准经营性项目，甚至还可以转化为经营性项目。其相互转化关系如图2.1所示。

图2.1　基础设施项目及分类及相互关系示意图

项目区分理论认为，加快城市基础设施投融资体制的改革是拓展城市基础设施融资模式的前提。然而，合理投融资体制的关键就是要正确区分政府部门和私人投资者两大投资主体在城市基础设施建设过程中的职责。项目区分理论指出，应该根据城市基础设施项目不同的性质来选择更为适宜、高效地投融资建设模式，将经营性项目、准经营性项目和非经营性项目分成不同的体系操作。非经营性项目一般由政府部门建设，政府部门必须做好规划、量力而行、减少风险；经营性项目可以由私人投资者投资建设，让其运作完全市场化，可以通过公开、公正、公平的招投标方式进行。准经营性项目，可在政府补贴和政策优惠的前提下，由私人投资者和政府部门共同投资建设。对于经营性项目，尤其是准经营性项目，采用PPP模式是较为理想和合适的选择。采用项目区分理论即可以解决现有的投融资问题及矛盾，又为深化改革提供理论依据。