人力资本投资不足

第四节　人力资本投资不足

一个国家最珍贵的财富是它的人民。教育水平的高低是个人经济活动能力和国家发展的重要因素。通常情况下，没有受过良好基础教育的劳动者往往难以进入现代化生产行列，不得不从事低生产率的工作，这种工作不能给他们带来足够的收入，最终导致劳动者与其家庭陷入贫困。随着科技的进步以及拉美各国开放程度的不断深化，这种状况不仅不会得到改善，反而会不断加剧。通常情况下贫困家庭的儿童所受的教育质量较低，这是造成贫困代际传递的主要因素，贫困的这种代际传递性在拉美地区非常普遍。

最近30年，拉美和加勒比地区的入学率和健康指数虽然得到了显著改善，但与此地区的收入水平相比，教育和健康水平仍未达到预期目标，而且社会政策的实效性似乎与公共开支的投入水平不成正比。从人均国内生产总值角度讲，拉美和加勒比国家应该比其他发展中国家在教育和健康领域的投入更多，而实际情况却非如此。

一、拉美地区的教育状况

最近几十年，拉美国家的教育事业的发展取得了一些进步，各国在教育领域的公共支出不断增加。根据最新数据，从2000年到2010年的10年间，拉美地区用于教育的公共支出占国内生产总值的比例从4.5％增加到5.2％，即上升了0.7个百分点，与欧洲及美国的教育支出比例（5.6％）极为接近^[24]。在20世纪70年代，拉美25岁以上人口的平均教育年数是3.3年，到90年代初，这一平均数提高到4.8年，同时，文盲率由36％下降到23％，接受高等教育的人口比例由2％上升到8％^[25]。虽然进步很大，但考虑到该地区的人均收入水平，拉丁美洲劳动力的平均受教育水平远远低于应该达到的水平。该地区大部分儿童的入学时间最少为8年，但占人口20％的最贫困人口的平均入学年限仅为4年，与之相对的20％的最富有阶层为10年。通过表2－1，我们可以清楚地了解到拉美各国儿童的受教育情况，其中完成六年以上学习教育的学生比例在巴西仅为59％，在洪都拉斯完成10年以上学校教育的学生比例仅为16％，在巴西仅为21％。

表2－1　拉美几国儿童的受教育状况（1998年）

来源：Vélaz de Medrano Ureta，Consuelo，“Los retos de la educacion básica en América Latina”，Working Paper，no.1，Madrid：Fundación Carolina－CeAlCI，2005，p.21

另一方面，贫困儿童所接受的教育质量也是无法保证的。由世界经济合作和发展组织（OECD）主持的“学生评估国际计划（PISA）”针对43个国家的学生进行的阅读理解测试，根据测试结果，参与测试的5个拉美国家（阿根廷、巴西、智利、墨西哥和秘鲁）的学生取得的成绩最差：在未通过一级测试的学生中，来自世界经合组织的27个国家的学生占15％，来自亚洲的11个国家的学生占45％，而拉美国家的学生占到了54％。^[26]这说明虽然学生的入学率改善了许多，但不能保证所有在校的儿童都能获得同样多的知识。要提高贫困学生的受教育水平，需从两个方面入手，一方面，要增加他们在学校的学习时间，另一方面，使他们在这段时间内学到更多的知识。提高学校的教学质量一直是拉美各国政府以及其他国际机构的首要任务，但传授高质量教育的问题又受到高留级率和高辍学率的影响，拉美地区学校的留级率和辍学率在世界上都是数一数二的，尤其是土著儿童和非洲后裔儿童，他们的受教育状况呈现“三高”特点：高辍学率、高留级率以及高晚入学率^[27]。根据1988年的数据，几乎每两位一年级的学生中就有一位要留级，而且每年都有将近三分之一的小学生会留级。10％到15％的儿童入学时间都晚于正常年龄，而且55％的学生在满15岁后就会退学。因此，每个学生平均在学校的学习时间为8年，但通常只读到4年级。在拉美，能够完成小学学业的儿童只占54％，这在所有发展中国家中也是不多见的。这种情况带来的后果是显而易见的，那就是拉美地区一半以上的儿童没有掌握最基本的读写和认知能力。到1989年，拉美地区只有一个国家的中学入学率超过了75％。^[28]这些数字证实了人力资本是如何被浪费的，即使在全世界最好的中学，如果入学率还不及30％的话，那么提高少年儿童的文化知识水平又从何谈起？

受教育水平低下、较高的留级率和辍学率等因素的影响，贫困家庭的儿童难以发挥自己的聪明才智。这一问题在女童身上体现的更为突出。此外，贫困儿童的受教育问题还受到营养缺乏、流行疾病以及其他一些非人为因素的影响，它们很大程度上损害了儿童学习知识的能力。

二、拉美地区教育领域存在的问题

20世纪90年代以来，随着拉美地区各国的逐渐崛起和经济的日益发展，地区的教育事业也取得了一些成就，教育在经济发展中的推动作用日渐突出，但随着国际竞争的加剧，人才和教育成为竞争的主体，拉美地区教育体制的缺陷日益凸显，阻碍了社会经济的进一步发展和贫困人口人力资本水平的提高。存在的问题如下：

（一）公共教育费用增长迅速，但人均占有水平仍较低。从教育投资来看，拉美许多国家的国民收入和国家预算中，用于教育支出的比例都有较快的增长，二十世纪六七十年代，增长近2倍多，增加的幅度超过了政府在其他任何经济部门财政支出的增加幅度。但到90年代初，拉美某些国家的人均公共教育费用却只有十几美元（见表2－2），到2002年，拉美地区仍然有半数国家的年人均教育支出不足100美元^[29]，这表明虽然拉美各国在教育支出方面做出了很大努力，但在某些特定国家，还没有从根本上改变教育落后的基本状况。

表2－2　1995年拉丁美洲和加勒比国家教育公共开支情况

续表

来源：PNUD，Desarrollo Humano，1995，1993，转引自Osvaldo Larra1aga，“Educación y Superación de la Pobreza en América Latina y el Caribe”，p.25

（二）入学人数迅速增长，但辍学率很高。对于绝大多数拉美国家而言，基础教育是指小学教育。拉丁美洲小学入学率1960年为57.7％，1980年为82.4％，到80年代末期，拉美小学教育的覆盖面达到学龄儿童人数的90％，其中8岁到9岁的儿童入学率接近94％。初等教育入学率从1990年的89％上升到2001年的94％，但是，有相当大比例的学生尚未完成学业就中途退学，辍学率过高。据统计，在拉美小学辍学率平均为60％，在有的国家可高达75％。不仅如此，中学的辍学率也十分令人担忧，在将近一半的拉美国家中，20％的最贫困群体中20—29岁的青年人中只有10％完成了中等教育^[30]。随着中学辍学率的提高而产生的一个严重问题是，越来越多的学生离开学校步入职场，因缺少竞争力而迅速沦为失业人群，加剧了国家的失业状况。

（三）教育结构不合理，基础教育被忽视。一般说来，教育结构包括扫盲教育、基础教育、高等教育以及非正规教育等内容。根据发展中国家的现实，这一结构应为金字塔形，即上端小、底盘大，把扫盲教育和基础教育作为国民教育的基础，普及初等教育是消除贫富分化的重要途径。此外，研究表明，在拉美国家，尤其是教育落后的国家，小学教育的投资收益率比中学教育的投资收益率高，而中学教育投资率又比大学教育投资收益率高，因此对于拉美广大的发展中国家来说，把重点放在初等教育的普及上是最为有利的战略。

但现实并非如此，拉美国家的教育投资更倾向于高等教育。1975年，针对22个拉美国家教育开支的分配统计就充分反映了这种状况：初等教育占教育开支的34％，中等教育占21％，高等教育占30％，其他类型教育占15％。高等教育的受益者集中于高、中等收入阶层，其中，智利和巴西20％最高收入阶层分别占有高等教育开支的52％和48％（见表2－3）。虽然拉美地区的初等教育入学率从1990年的89％上升到2001年的94％，但是初等教育的完成情况却不容乐观，根据世界银行的统计，2000—2003年，拉美小学复读率为13％，小学毕业率仅为87％。根据拉美经济委员会进行的调查，到2010年拉美地区尚未达到初等教育的全面入学率，15—19岁儿童的初等教育完成率为90.1％^[31]。

表2－3　1975年拉美六国教育开支的分配情况（百分比）

来源：苏振兴：《发展模式与社会冲突—拉美国家社会问题透视》，当代世界出版社，2001年，第170页

（四）教育体制加剧了不平等。拉美国家的问题不在于社会开支的数额多少，而在于社会开支的分配使用。为了使穷人成为社会开支的最大受益人，社会服务体系应提供高质量的平等的公共服务，将资源更多地投入到基础教育方面，而不应该越来越多地将资金投入到高等教育机构，或者仅提供给那些高收入阶层需要的奢侈消费服务领域。在许多拉美国家，一年的中等教育学费大体相当于人均国民收入，因此，许多低收入家庭对中等教育根本不敢问津，这实际上是一种严格按照家庭收入水平而不是依据择优录取的原则选拔学生的制度，进一步导致了收入向中高收入阶层的集中。

拉美国家教育体制的不平等性在大学教育中表现更为突出。政府不仅负担大部分的教育费用，还以助学金的形式向学生提供补助。由于大部分大学生来自高收入家庭，因此，用公共基金建立的高补贴的大学教育，实际上是穷人对富人以“免费”高等教育的名义进行补贴或者救济的一种形式^[32]。毫无疑问，这在无形之中加剧了贫富之间的差距。

三、拉美地区卫生领域存在的问题

由于疾病、残疾以及年老等因素而丧失劳动能力，是相当一部分人口陷入贫困状态的重要原因。疾病和亚健康给穷人带来的经济负担是很大的，而恰恰是穷人更容易患病。拉美和加勒比地区的医药卫生事业取得了明显的进步，但与本地区的收入状况相比，仍然显得比较落后。尽管拉美国家对卫生部门投入了大量财力，但在医疗覆盖面和医疗服务质量等方面依然存在不少问题。由于医疗卫生条件恶劣，各种流行病（如肺病、心血管病、肠道病）的发病率、人口死亡率特别是婴儿死亡率，长期保持在一个相当高的水平上。除此之外，贫困儿童的营养不良也是一个值得关注的方面。在广大农村和印第安人居住区，这一问题表现得更加突出。由于经济发展水平和收入水平的不同，拉美各国之间在卫生医疗方面的投入差异性非常大。一些比较贫穷的国家用于公共医疗卫生方面的支出仅占国民收入的2％，而较发达的国家则超过5％，富国和穷国之间人均医疗支出的比例为10∶1^[33]，人均医疗支出最高的巴巴多斯为636美元，人均支出最低的海地仅为62美元。在阿根廷、智利、哥斯达黎加、牙买加以及乌拉圭等国，医疗健康服务的覆盖率可达90％，而在那些土著人口众多的国家就完全是另外一番景象了，其卫生方面的投入还不及拉美地区平均水平的一半^[34]。不仅国家之间差异大，而且在许多国家医疗中心过于集中在城市，大量农村贫困人口医疗条件很差，目前，约有1.05亿人口没有享有基本的医疗服务，大量孕妇不能享受专业人员接生的情况尤为突出。

以往社会改革和调整的失败经历迫使现在的政府必须重新定位其在健康服务领域改革的角色，改革必须通过将财政投入和服务提供的职责分家，将重点放在增强健康部门的规范性功能，并保证健康领域的投资可以直接到达贫困人口手中。这些措施不仅能够改变贫困人口的生活状况，而且可以提高其生产能力以及接受教育的能力。

四、人力资本发展水平与减贫

美洲开发银行的报告认为，拉美地区收入差距的一个突出表现是高素质劳动力与非熟练劳动力之间工资收入差别极大，其根本原因在于受教育程度的差别。

贫困的发生几率与家庭教育水平有密切关系。美洲开发银行的报告指出，通常在低收入家庭中，父母受的教育程度较低，家庭中子女较多，妇女很少有条件参加工作。这些因素都直接影响家庭收入。此外，家庭收入低又影响到子女的受教育水平，因此，贫困就在一代一代之间传递。在拉美，占家庭总数10％的最高收入家庭与占家庭总数30％的最低收入家庭相比，前者中男性受教育年限平均为12.1年，后者仅为5年；前者中女性平均受教育年限为11.6年，后者仅为4.7年；前者每个家庭平均儿童数量为1.4个，后者为3.2个；前者家庭总收入为后者的12.3倍，每个家庭的人均收入为后者的19.9倍。^[35]

图2－3清晰地展示了拉美地区贫困与受教育程度之间的关系。通过图2－3我们可以看出，一方面，贫困人口的数量随着家庭内部家长的受教育水平的上升而呈现明显的下降趋势。事实上，我们认为作为一个家庭的家长至少应具备高中教育水平才能有效地带领家庭成员远离贫困，图中我们可以看出，家长接受高中教育的家庭的贫困几率比未接受高中教育的家庭的贫困几率低25％～40％。而家长读完大学学业的家庭收入，就更为可观了，在拉美，受过高等教育的家庭的贫困几率仅为不到10％。^[36]另一方面，贫困家庭在子女的人力资本上的投入非常少，贫困家庭儿童接受中等和高等教育的几率少之又少，在贫困人口中仅仅上过小学的人口比例比接受过其他教育的人口比例高20％～30％，而在阿根廷、玻利维亚、智利、哥伦比亚以及秘鲁等国家，接受高等教育的差距达到了20％以上^[37]。

图2－3　家长受教育水平和贫困几率的关系：家长受教育程度低的家庭更易成为贫困家庭

来源：Guillermo E.Perry，Omar S.Arias，J.Humberto López，Reducción de la pobreza：círculos virtuosos y círculos viciosos，Banco Mundial，Mayol Ediciones，S.A.，Colombia，2006p.156

近年来，教育、健康因素与贫困之间的关系引起了国内外学者越来越多的关注，大量分析都表明，人力资本匮乏是包括拉美在内的发展中国家贫困发生率高的根本原因之一，“人力资本是减轻贫困的关键之一”^[38]，也是弱势群体陷入持久贫困的根本原因之一。因此，加强教育和卫生保健等人力资本方面的投资无疑对于反贫困具有重要意义。

【注释】

[1]苏振兴著：《发展与社会边缘化—关于拉美发展问题的历史考察》，《苏振兴文集》，上海辞书出版社，2005年，第572页

[2]江时学著：《拉美国家的收入分配为什么如此不公》，《拉丁美洲研究》，2005年10月第5期，第4页

[3]苏振兴，袁东振著：《发展模式与社会冲突—拉美国家社会问题透视》，当代世界出版社，2001年，第44页

[4]袁征：《拉丁美洲的贫困问题》，《当代世界》，1996年第4期，第27页

[5]苏振兴：《发展模式与社会冲突——拉美国家社会问题透视》，当代世界出版社，2001年，第14页

[6]袁东振：《对拉美国家经济与社会不协调发展的理论分析》，《拉丁美洲研究》，2005年6月第3期，第20页

[7]同①，第15页

[8]Anónimo，“Crecimiento económico，distribución del ingreso y pobreza en América Latina”，www.gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/eco/crecimientodesgualdadpobrezala.htm，3 de mayo de 2007

[9]BID，Informe annual 1997，Washington，D.C.，1998

[10]白凤森：《拉美贫困问题之我见》，《拉丁美洲研究》，1997年第5期，第27页

[11]同上，第28页

[12]曾昭耀：《拉美国家的教育改革与社会和谐》，《社会和谐：拉美国家的经验教训学术讨论会论文集》，第4页，2007年5月

[13]Cepal，Panorama social de América Latina 2012，P.89

[14]吴国平：《拉丁美洲经济发展的经验和教训》，《中国社会科学院院报》，2006年9月

[15]Nora Lustig，“América Latina：la desigualdad y su disfuncionalidad”，Visiones del desarrollo en América Latina，Cepal y Cidob，Salamanca，Espa1a，octubre de 2005，P.231－234

[16]同上，P.234

[17]同上

[18]BID，Para salir de la pobreza—enfoque de BID　para reducir la pobreza，New York，Washington，D.C.，abril de 1998，p25

[19]Bernardo Kliksberg，“La desigualdad crea más pobreza en América Latina”，Safe Democracy Fundation—Foro para un mundo en democracia，agosto de 2006

[20]Nora Lustig，“América Latina：la desigualdad y su disfuncionalidad”，Visiones del desarrollo en América Latina，Cepal y Cidob，Salamanca，Espa1a，octubre de 2005，P.234

[21]Jaime Saavedra y Omar Arias“Reducción de la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe：promesas y retos para las políticas públicas”，Visiones del desarrollo en América Latina，Capítulo IV，Cepal/Cidob，Salamanca，Espa1a，octubre de 2005，P.203－207

[22]白凤森：《拉美贫困问题之我见》，《拉丁美洲研究》，1997年第5期，第26页

[23]Jaime Saavedra y Omar Arias“Reducción de la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe：promesas y retos para las políticas públicas”，Visiones del desarrollo en América Latina，Capítulo IV，Cepal/Cidob，Salamanca，Espa1a，octubre de 2005，P.207

[24]Orealc/Unesco，Hacia una educación para todos 2015—Situación Educativa para América Latina y el Caribe，p.20

[25]美洲开发银行著：《经济发展与社会公正》中文版，中国社会科学出版社，第48页

[26]Cepal，Panorama Social de América Latina y el Caribe 2007，Síntesis，Santiago de Chile，p.44

[27]苏振兴著：《发展模式与社会冲突——拉美国家社会问题透视》，当代世界出版社，2001年，第168页

[28]Samuel Morley，“Estrategia para reducir la pobreza”，Banco Interamericano de Desarrollo，Washington，D.C.，marzo de 1997，p.10

[29]Carlos Gerardo Molina，“Las reformas educativas en América Latina：“Hacia una mayor equidad？”，documento de trabajo de INDES，Banco Interamericano de Desarrollo，Washington D.C.，mayo de 2002，p.17

[30]赵丽红：《20世纪90年代以来拉美教育与社会不公》，《社会和谐：拉美国家的经验教训学术讨论会论文集2》，第8页，2007年5月

[31]Secretaría de Educación Pública de México，Panorama educativo 2010：desafíos pendientes，p.34

[32]于同申主编：《发展经济学—新世纪经济发展的理论与政策》，中国人民大学出版社，2002年，第117页

[33]中国社会科学院拉丁美洲研究所：《拉美概况—医疗卫生》，中国拉丁美洲研究网

[34]Banco Interamericano de Desarrollo，BID，Para salir de la pobreza—enfoque de BID　para reducir la pobreza，New York，Washington，D.C.，abril de 1998，p25

[35]BID，“América Latina frente a la desigualdad—Informe de progreso económico y social en América Latina”，edición 1998－1999，Banco Interamericano de Desarrollo，1998

[36]Guillermo E.Perry，Omar S.Arias，J.Humberto López，Reducción de la pobreza y crecimiento：círculos virtuosos y círculos viciosos，Banco Mundial，Mayol Ediciones，S.A.，Colombia，2006，p.156

[37]Guillermo E.Perry，Omar S.Arias，J.Humberto López，Reducción de la pobreza y crecimiento：círculos virtuosos y círculos viciosos，Banco Mundial，Mayol Ediciones，S.A.，Colombia，2006，p.156

[38]世界银行：《1990年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1990年9月，第79页