协调整合，互助联动

（四）资源整合：协调整合，互助联动

在十七大提出加快“制定行政管理体制改革总体方案”的背景下，在逐步建立政府间职能质的分工体系的同时，按照生态型政府建设、和谐社会建设等国家发展战略的需要，对县级政府的职能、机构及运行机制改革进行通盘考虑和总体设计，已成为当务之急。改革的基本思路应当是将各职能部门常规性的公共服务和管理职能剥离出来，统一整合到行政服务中心，同时按照“大部门体制”的思路，打破现有的部门格局，重新设立若干综合性的工作部门，作为县域公共事务治理的统筹协调机构和上级政策的落实机构。事实证明，无论是县级政府所面对的管理、服务、协调、落实的职责，还是新农村建设和和谐社会建设对县级政府提出的责任要求而言，都具有高度的综合性，过细的专业化管理职能分割和部门机构设置，并不符合县级政府的角色定位和职能履行要求。

以长兴县各乡镇为例，调整内设机构的改革要求从实际出发，分别对原有内设机构通过整合重组。原则上，建制乡内设机构统一为四个，建制镇内设机构统一为五个。^[60]根据各乡镇实际和经济社会发展的特点，雉城镇、泗安镇、和平镇、煤山镇可再增设2个内设机构，其余12个乡镇可再增设1个内设机构，具体由各乡镇自行确定。改革要求在内设机构重组时，将各类线上工作对应上级部门的机构，按照职能相近、作用类同、归口兼容的原则，相应归并到各办公室。

在整合干部资源上，长兴县采取“三个三分之一”：占总干部人数三分之一、具有“创新意识强、懂经济、会管理”的干部外出专职从事招商引资等经济一线工作，三分之一“业务能力强、服务态度好”的干部在机关专职从事行政管理服务工作，三分之一“农村工作经验丰富或乡镇退居二线”的干部驻村专职从事农村工作指导工作。农村工作指导员专职驻村，与原有担负的线上工作完全脱钩。在机关工作效率提高的同时，派驻各村的农村工作指导员，在康庄工程、村庄整治等工程中，构成了政府与村集体、村民之间的一个沟通桥梁，让政府充分把握民间的信息和动向，从政府那里争取必要资源，也将政府的政策精神直接带到了农村，对多方合作机制的形成起了正面作用。这也是长兴县在统筹城乡发展中一个重要的创新点。

在利用市场机制整合社会组织和公民个人资源上，可分为以下三个方面：

一是它可以将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合，比如垂直的行政体制、地方机构内部的不同职能部门等。以长兴县农村创卫工程为例，创卫工程的直接目标尽管在于乡镇与农村的环境治理，为乡镇居民提供公共产品和公共服务，但创卫工程也不是某一个部门能完成的，需要卫生、环保、建设、城管、工商、公安、宣传等多个部门之间的协调合作。长兴县以创卫工程为载体，在城乡一体化领导小组下设农村创卫工程指挥部，并由综合组、宣传组、维稳组、政策协调组、督察组五个部门组成。相应的，各乡镇和农村也都建立了创建领导小组，并由其中的主要领导负责，实行分区责任制，在每个创卫点都安排相应领导实名制。这种组织机构设置突破了原有体制的局限，便于明确创建目标，制定创建计划，把创建目标任务分解落实到各部门和单位，使之相互支持，相互配合，齐抓共管，共同推进创卫工作。

长兴县从2007年开始实行由政府主导，整体上改善农村公共产品和公共服务供给状况，实现不同层级、不同覆盖范围的供给和服务衔接，实现公共产品及服务的多元供给，这对于政府而言，也是一个全新的课题。长兴的农村创卫工程，2007年以前针对的主要是乡镇，现在已涉及到各个村庄，从乡镇到村庄，乡镇与乡镇之间，村庄与村庄之间将创卫和整治环环相套起来，以互动的形式将有限的资源全都调动起来，这是长兴县整体性治理的创新之处。同时，由于区位、基础、财力等方面的差别，各乡镇、农村创卫工程的进度参差不齐，县政府对于基础设施差、财政收入少的乡镇，制定了相应的扶持或倾斜政策，使各实施点真正能协调运作起来。可以看出，在目标制定的过程中，下级政府、农村社会都有一定的主动性。这样的操作方法使各个目标的制定不会偏离总体目标，又保留了一定的自主空间。

二是可以在一些功能内部进行协调，也可以在少数和许多功能之间进行协调，在建设生态型政府的过程中长兴县政府将政府自身的资源实现有效的整合，比如长兴县的农村劳动力转移工程。县教育局被要求充分利用各职业学校所掌握的就业岗位信息网络，为农村劳动力培训、转移提供信息服务；整合全县各种教育资源，及时推出培训项目。县公安局被要求利用现有条件，积极开展保安人员、机动车驾驶人员等职业技能培训。县妇联被要求加强外出务工女性劳动力的权益保护，在其他各项工程中，这些监督措施、考核机制都发挥了重要作用。在区域供水方面，长兴县成立了县委副书记为组长，包括常务副县长在内的两位副县长任副组长，县委办、县府办、建设局、水利局、计经委、财政局、国土局、农工办、交通局、环保局、卫生局、供电局、林业局等部门负责人为成员的区域供水和农村改水工作领导小组。

三是整合可以在公共部门内部进行，也可以在政府部门与志愿组织或公民个人之间进行。工程的公共化、市场化与社会化决定了它同时由政府、企业、村级组织和公民等多种行为主体的参与，故而重点在于多种行为主体的角色职能定位以及相互协调上。一般来说整体性治理的主体是多元的，每个主体在自己的范围里面拥有较大的自主权，从而能够实现政府、企业和社会的合作，但其前提是明确主体的权利和角色。

图8.4　长兴垃圾集中处理工程领导机构结构图

以长兴县垃圾集中治理为，在这一工程中（如图4），因地制宜，每个村庄都有相应的垃圾中转站，每个站都有若干名当地的农村劳动力充当清理和运输人员，让村民参与建设、投工投劳，吸取内部劳动力进行垃圾清扫等长效管理机制，降低示范整治工程的维护成本。在耐火、琉璃瓦等炉窑企业污染防治方案中，县发改委依据国家产业导向目录，负责制定长兴县耐火、琉璃瓦等炉窑企业污染防治方案，协调组织各部门和乡镇（开发区、街道）做好污染防治工作并负责耐火、琉璃瓦等炉窑企业改造的政策指导和帮助；县财政局主要负责补助资金的审核和划拨；县环保局主要负责公布相关耐火、琉璃瓦等炉窑企业名单，加强环保执法，并依法关停未在规定时间内完成整治工作的企业；县质监局主要负责耐火、琉璃瓦等炉窑企业压力容器设施的业务指导和监督；县工商局、县安监局和各乡镇各司其职，扎扎实实合力抓好本次污染防治工作。这也是整合各部门力量共同推进污染防治工程的举措。

农村劳动力转移同样是一项长期系统工程（如图5），在长兴农村劳动力转移工程中，除了政府的主导作用外，作为集成商的主要承包商劳动局附属事业单位下设的再就业办公室发挥了重要的集成作用，链接了农民、企业、培训机构、劳动力市场中介组织等多方力量，成为推进劳动力转移的重要主体，正是他们的合作互动推动了农村劳动力的迅速转移，其中地方政府的作用无疑是具有主导性的，包括县乡两级政府及其相关部门发挥着组织领导，检查监督，提供资金和协调沟通；行政村级组织则以调查摸底、宣传发动、协助政府为己任；加上各类培训机构以及人才市场的共同努力，长兴县农村劳动力转移还是比较成功的。

图8.5　长兴县农村劳动力转移工程合作治理机制图^[61]

在现场访问过程中，也了解到很多农村剩余人口通过技能培训，加上人才市场的宣传，都找到了自己理想的工作。有一点值得说明的是，长兴人民喜欢走出去，包括农村妇女，他们不仅仅选择在家门口就业，还会去长兴周边的地方找工作，比如，湖州织里童装城，很多长兴农村人口在那有了工作，这与德清、安吉的农民有所不同。长兴经验表明，以经济发展为基础，以市场机制为导向，构建起政府主导下的农村劳动力转移合作治理机制，实现政府、下设部门、农民自身就业观念和社会组织之间的合作互动，是促进农村劳动力转移的有效机制。