保障措施产生的背景

（一）保障措施产生的背景

保障措施经历了一个从国内法到国际法，从双边到多边的发展过程。保障措施最早出现在1934年美国《互惠贸易协定法》中，而在双边国际贸易协定中订入保障条款可以追溯到1942年美国与墨西哥签订的《互惠贸易协定》，由于其内容是关于缔约国如因承担协定义务而对己不利时，可以全部或部分地免除义务的内容，因此又被称为“逃避条款”。^[7]二战后，美国一方面积极推动世界范围的贸易自由化；另一方面，又担心美国的产业会因贸易自由化而受到大量增加的进口产品的损害，于是，此后在美国与许多国家的贸易协定中都有保障条款的规定。1974年美国贸易法第201节专门为“保障条款”进行了规定。因此，该条款又被称为201条款。

1947年在起草《国际贸易组织宪章》时，美国贸易代表极力主张宪章应包含保障条款，其理由是：可使缔约方在执行宪章第四章时有更多的灵活性，使各缔约方在遇到紧急情况时可以跳出国际协定束缚的桎梏。^[8]保障条款可使缔约方在特殊情况下，临时修改其承担的义务。为了避免该权利的滥用，要求各方在采取行动前应通知国际贸易组织，并与其他有关成员进行磋商。美国提出的草案经过其他谈判国的修改，最后在哈瓦那会议上，经过修正的保障条款被包含在《国际贸易组织宪章》第40条中。与此同时，谈判各方在日内瓦召开的会议上将保障条款正式纳入到GATT1947第19条。但由于《国际贸易组织宪章》未能生效，因此GATT1947中的保障条款就成为发生法律效力的条款，其影响力也远远超过了双边贸易协定。

GATT1947第19条保障条款的标题是“对某些产品进口的紧急措施”。第1款是核心内容，设置了保障措施的实施条件和保障措施的基本形式；第2款为程序性规定，主要包括通知和磋商义务；第3款是关于报复措施的规定。GATT1947中的保障措施被形象地称之为“安全阀”，即规定当缔约方遇到了严重困难时，可以“关上”安全阀，在一定程度上减轻缔约方承担的义务。

但是由于第19条保障条款规定的不明确和存在许多法律空白，加之有些缔约方并不完全遵守GATT1947的法律义务，第19条的具体适用引起了许多争议，甚至引起了贸易保护主义的滋生。在这种背景下，GATT1947的缔约方希望能进一步完善第19条的规定。在1973年发起的东京回合谈判中，缔约方试图就第19条达成修改协议或进行重新解释，但由于缔约各方在保障措施的非选择性、补偿与报复权利、损害标准等问题上分歧过大，1979年谈判结束时未能达成任何正式的协议。

1986年开始的乌拉圭回合谈判再次将保障措施条款列入重要议题之一。经过各方的努力，对保障措施规则的完善工作获得了成功，不但对GATT1947第19条进行了修改，而且还达成了《保障措施协定》（Agreement on Safeguards），并使该协定适用于WTO所有成员方。该协定对GATT1994年第19条规定的纪律进行了明确和加强，其目的是进一步澄清和加强GATT1994特别是第19条的纪律，重建对保障措施的多边控制机制，消除规避这种控制的各种灰色区域措施，鼓励和要求WTO各成员方将其所实施的保障措施统一到GATT1994第19条所规范的范围内，以促进国际贸易体制的稳定和完善。

《保障措施协定》以GATT1947第19条为基础，对具体适用保障措施的条件、方式和程序做了比较明确的规定，对存在争议的非歧视适用和灰色区域措施进行了约束，并就发展中成员、补偿和报复、监督机制等问题作了新的规定。原有的GATT1947第19条在乌拉圭回合协定中变成了GATT1994第19条，WTO各成员在实施保障措施时既需遵守GATT1994第19条的规定，也需遵守《保障措施协定》的规定。

该协定由14个条款和1个附件构成，第1—2条作了原则性的规定；第3—9条是关于成员适用保障措施的具体规定；第10—11条对协议生效前存在的保障措施的取消做出了规定；第12—14条规定了监督协议执行的多边机制。一般而言，第1—9条确立了可操作和可使用的保障措施机制，第10—14条是这个机制得以公平、有效运行的保障。