财政收支划分与转移支付法

第二节　财政收支划分与转移支付法

一、 财政收支划分

1．财政收支划分的概念

财政收支划分是指在一个国家内部中央政府和地方政府之间的财政权力分配，是对中央和地方政府财政权力的内容、范围的明确。财政收支划分的主体是中央和地方政府以及政府各级部门；客体是基于税收等途径而依法由国家取得的各类社会财富，直接表现为国家财政收入；财政收支划分的内容就是各项财政权力，主要是指依法确定的中央和地方各级政府处理国家、地方财政事务时的职能和职权。

2．财政收支划分的模式

各国财政收支划分基本上呈现以下三种模式：

（1）集权式。集权式是指由一国中央政府全面集中掌控本国财政收支，地方政府不享有或者较少享有财政权力的财政收支划分模式。集权式模式主要适用于人口较少、地域较小的国家，如新加坡等。此外，在实行高度计划经济的社会主义国家也曾经采用集权式的财政收支划分模式。

（2）分权式。分权式是指由地方政府享有大部分财政权力，而中央政府仅占有小部分财政权力的财政收支划分模式。分权模式主要适用于实行联邦制的国家。近年来，随着新自由主义理论的盛行，即使是在实行联邦制的国家，也较少见到纯粹的分权模式，而是大多采用复合式。

（3）复合式。复合式是指国家根据本国社会经济发展实际情况，依据宪法所确立的中央和地方的关系所采用的一种集权与分权相结合的财政收支划分模式。复合式模式一方面限制中央政府财政权力的膨胀（集权式的弊端），另一方面也通过限制地方财政权力来确保全国性的公共事务、事业有稳定的财政保障。目前，采用复合式的国家相对较多，既有采用联邦制的美国、德国等国，也有采用单一制的法国、日本等国。

资料卡

美、德、法、日等国财政收支划分概况

作为典型的联邦制国家，美国财政分为联邦财政、州财政和地方财政三级。其中，联邦财政包括各类关系国民经济和社会发展重大事项，而区域性和地方性社会经济和发展事项主要属于州财政和地方财政。总体来看，目前美国财政属于复合式的财政收支划分模式。

德国也设有联邦、州和地方三级财政。各级财政相对独立，州和地方拥有较为充分的财政权力。不过，随着欧盟经济一体化程度的加大，作为欧盟经济三驾马车之一的德国越来越受到欧洲经济整体的影响，这也在一定程度上加大了德国联邦政府在国内财政收支划分中的分量和压力。

法国采用单一制政体，行政上分为中央、大区、省和市镇四级。财政权力主要由中央和省两级政府享有，整体上属于复合式的财政收支划分模式。在中央和地方财政权力的具体划分上，较为倾向于中央。例如，税源大、收入稳定的税种通常归中央，而零星税种归地方。

日本也是采用单一制的国家，包括中央一级，都（东京都）、道（北海道）、府（大阪府、京都府）和县一级以及市、町、村一级共三级政权形式。日本各级政府的财政权力划分较为均衡，各级政府均承担一定的公共事务，尤其是地方政府，整体上属于复合式。

3．财政收支划分法

财政收支划分法就是关于中央与地方政府以及政府各部门之间财政权力分配的法律规范的总称。在现代立宪国家，财政法的基础便是该国宪法中有关财政的规定，因此，也有学者将财政法纳入宪法和行政法的范畴来进行研究。从目前世界各国财政立法实践来看，各国并未制定专门的财政收支划分法，而是将有关法律规定分别纳入宪法、财政法、预算法等部门法律之中。例如，德国的《财政平衡法》中便规定了纵向的财政平衡与横向的财政平衡，也就是纵向与横向的转移支付制度。在日本，有关财政收支划分的法律则有《宪法》、《财政法》、《地方财政法》、《租税法》、《会计法》、《预算决算及会计令》以及《国有财产法》等部门法律。

二、 我国现行财政收支划分制度

我国施行复合式的财政收支划分制度，1993年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号）决定自1994年起实行分税制改革，并由此确定了我国的财政收支划分制度基础。

1．按财政级次划分

根据《中华人民共和国预算法》第2条的规定，我国实行一级政府一级预算，一共设五级包括：中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇。

2．按财政收入范围划分

按财政收入范围不同，预算收入分为中央预算收入、地方预算收入以及中央和地方共享收入。

中央预算收入包括中央本级收入和地方上解收入；而地方预算收入包括地方本级收入、中央返还和补助的收入；中央与地方共享收入则是中央和地方按照一定比例共享的收入，如增值税、资源税等。

3．按财政支出范围划分

按财政支出范围不同，财政支出分为中央预算支出和地方预算支出两部分。

中央预算支出主要包括中央本级支出、中央返还或补助地方支出，其中包括各类有关国家安全、外交、国民经济发展、宏观调控等方面的支出。地方预算支出包括地方本级支出和地方上解支出，其中包括国家地方机关支出、地方基本建设和事业支出等。

三、 财政转移支付制度

1．财政转移支付的含义

财政转移支付又称财政转移支出，是指各级预算主体之间依照法定标准和程序进行的财政资金转移行为，其目的在于均衡各级预算主体间的收支规模。

2．财政转移支付的类型

根据是否涉外，财政转移支付可以分为国际间的转移支付和国内转移支付两类。前者主要包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向跨国组织交纳会费等。后者，即一般所说的转移支付，则专指一国国内各级预算主体之间的转移支付。国内转移支付主要有中央政府自上而下的纵向财政转移支付，并相应地形成地方收入；同级预算主体之间的横向转移支付；纵向与横向的混合型财政转移支付。

此外，还可以根据转移支付的用途不同，将财政转移支付分为社会保障性转移支付和财政补贴性转移支付等。

3．财政转移支付的特点

（1）无偿性。财政转移支付是基于宪法、法律所确立的中央与地方的分权原则，依照中央与地方事权与财权的具体划分，以调整各级预算主体之间财政收入不平衡为目的的资金转移行为，其本质上是一种强制性的公权行为，具有无偿性的特点。

（2）计划性。财政转移支付的计划性特征是指长期或者年度财政转移支付须依法提前拟订计划，并根据本国法律规定的财政转移支付审批程序，由有权批准的国家机关依法审批通过，并付诸实施。对于临时性的专项转移支付需要，则可以通过临时授权的方式进行。强调财政转移支付的计划性，实际上是在强调财政转移支付程序上的合法性和规范性，这是因为在财政转移支付的背后，无一例外地都涉及了一国经济发展的均衡性问题，也涉及了该国各地区、各民族、各阶层民众基本生活水准以及收入分配的公平问题。

（3）公共性。财政转移支付具有鲜明的公共性特点，转移支付的资金主要用于社会保障、区域经济扶持以及市场培育促进等服务于社会公共利益的方面。

4．财政转移支付立法

我国尚未制定专门的转移支付法，转移支付制度不仅欠缺有效的法律制度保障，更缺乏有效的法律制度约束，呈现出较大的随意性与不确定性。

一般认为，转移支付法律制度应当主要包括以下基本内容：立法宗旨，法律的适用范围，法律的基本原则，转移支付的主体及其权利和义务，转移支付的形式、方式和条件，转移支付数额的确定，转移支付的监督管理，违反法律规定应当承担的法律责任。^[5]

四、 财政收支划分与财政转移支付及其宏观调控机制

1．财政收支划分与财政转移支付的关系

财政收支划分与财政转移支付都具有公共目的性，也都具有强制性色彩，但二者在资金流向、制度侧重点等方面存在差异。就二者关系而言，一方面，财政收支划分是财政转移支付的前提与基础，没有明确的财政收支划分就难以明晰财政转移支付的主体、条件和范围；另一方面，没有有效的财政转移支付，则难以及时修正财政收支划分的欠缺与不足，二者具有很强的互补性。

2．财政收支划分与财政转移支付的宏观调控机制

财政收支划分与财政转移支付的宏观调控机制是通过对社会总供给与总需求的调节实现的。以财政收支划分为例，如果增加中央财政收支权利，则意味着地方财政权利的减弱，更多的市场资源与社会收入将集中于中央政府，使得中央政府可以通过控制社会总供给与总需求的方式来干预本国宏观经济运行；相反，如果扩大地方财政收支权利，则有助于地方政府在区域经济发展中充当主导力量。

同理，各级政府也可以通过增加或者减少财政转移支付直接扩大或者减少社会总需求。当宏观经济低迷时，各级政府通过增加、扩大转移支付规模，有效增加社会总需求；而当宏观经济过热时，则通过缩小转移支付的范围和规模来减少社会总需求，从而有效地影响宏观经济的运行。2008年金融海啸爆发后，我国台湾地区、香港特别行政区以及内地部分省市直接向居民派发消费券的做法，实际上就是一种转移支付措施，其目的就是通过扩大需求的方法来实现宏观经济的复苏。