陕北油井民间投资者之痛

案例2　陕北油井民间投资者之痛⁽²⁾

2003年6月27日下午，近1万名群众从各乡镇陆续来到陕西省榆林市D县县政府大楼门前，平静地等待政府给予他们“答复”。按照政府的一项决定，他们投资的430口油井将于第二天下午3点被“强行收走”。这个县几千个家庭可能因此倾家荡产。这些大部分身为农民的投资者，在过去10年间响应地方政府“招商引资”的号召，投资于高风险的油田开采，现在却面临困境。

“强制收回”

2002年初，一位樊姓农民以2分利息的高利贷借款10万元，从银行贷款2万元，又从亲戚朋友那里借了一些钱，共计17万元入股开采石油。此刻，政府收回油井的决定，将造成他60%以上的投资损失。一位借高利贷5万元参与了油井开发的68岁高姓男子说，“这辈子我也还不了这笔高利贷了”。

前来“请愿”的大部分是当地的农民。一位冯姓农民说，他们大部分人把卖粮食、卖羊和土豆的钱，甚至女儿的彩礼投到油井开发中去，也身负高利贷。冯从1991年开始参与油井开采，目前已经累计投入20万元。他说:和政府签的合同原本2006年才到期。而根据当地政府的现在的“补偿办法”，他只能收回全部投资的20%。从1998年参与陕北油井开采的陈女士来自内蒙古，先后投入400多万元，其中70多万来自自己和父母的房子的抵押贷款，很大一部分是2～3分利息的高利贷。她近似哭声地说，她将失去300万元，这会使她无家可归。

时间已经是下午5点，太阳仍然火辣辣的。这个尘土飞扬的陕北贫穷的县城有30多万人口。政府门前，没有人出来面对群众的请愿。县委书记和县长声称“比较忙”而没有露面，目前还不清楚政府方面有怎样的表态。

据了解，与这个县石油公司联营进行石油开采的有170户民营企业，其中大部分以个人入股的形式组建。其实，D县是榆林市最后一个强制收回油井的县。2003年3月，从延安市开始，陕西省就开始强制收回民间投资的油井。陕北地区延安、榆林两市涉及地方石油开采共有15个县、近1000家参与石油开采的联营单位——也叫联营公司，约50亿元的油井资产被县政府要求强行收归国有。这引发了1万多参与联营公司投资人的困惑和不满。6月23日，榆林市几个县的3000多名投资者代表曾经前往陕西省政府，表明对“无偿收回”他们倾其所有开采的油井的申诉。

竞相上马

陕北油田在中国的特殊角色导致了这种被当地人比喻为“赌博性的民间投资”的油田开采。根据《中华人民共和国矿产资源法》和1998年国务院颁布的《矿产资源勘探登记办法》、《矿产资源开采登记办法》，中国具有油田勘探开采权的只有四家公司，分别是中国石油天然气总公司(下称中石油)、中国石油化工总公司、中国海洋石油天然气总公司，以及惟一隶属地方政府的陕西省延长石油工业集团。

早在1907年，延安市延长县打出了中国第一口油井。时至1999年，国家几个部委一份联合调查报告显示，陕北地区由于位于鄂尔多斯盆地陕北斜坡，油气资源量占整个盆地的80%，勘探开发前景广阔。但是，由于油藏规模小、地点分散、油层低渗透等原因，开发成本高，风险大，被喻为“井井见油，井井不流”。1958年，当时的石油部把延长油矿管理局下放给陕西省政府管理;1966年，陕西省又进一步把这个局下放给延安地区管理。1999年，陕西省政府将延长油矿管理局、延安炼油厂、榆林炼油厂合并，组建了陕西省延长石油工业集团，成为“上下游一体”的地方石油企业。

20世纪80年代中期，延安地区在延长油矿管理局集中开发高产区块的同时，对一些边远地区的旧井和部分低产井，采取了“县区承包”的经营方式，一些县相继成立了钻采公司。1990年，当时的一位国务院领导同志提出，“把老百姓的积极性调动起来，各县发一台钻机，叫老百姓打井采油”。于是，陕北延安、榆林各县相继成立了国有的石油钻采公司。

“1239号文件”

但是，各县的钻采公司大都陷入严重亏损甚至破产。于是，各县政府争相出台“优惠政策”，吸引民间投资商开发石油资源。他们给投资商办理了可以直接从事石油开采的营业执照和相关手续，以“与县钻采公司联营单位”的名义，签订了石油开发协议。J县和D县近几年的相关政府文件显示，开采期一般为5年，甚至改为长期合作开采。来自全国各地的投资者蜂拥而至，到1998年年底，延安、榆林地区各县石油开发总投入已达50．5亿元，其中联营企业32．9亿元;共钻井5561口，年产油量达到168万吨，累计实现税利11．3亿元。

与此同时，石油开发的一系列问题逐渐暴露。1999年12月，国家经贸委、国土资源部、公安部、环保总局、工商管理局和陕西省政府做出《关于陕北地区石油开采秩序的调查报告》，认为根据《矿产资源法》，石油探矿权和采矿权具有排他性，应归国家一级管理;吸引民间资本和外资属于违法行为，参与石油开采的主体混乱，根本不具资质。最重要的是，地方钻采公司和联营单位技术落后，采收率不及大型石油企业的20%。同时，土炼油厂达到几千家，干扰市场秩序，破坏环境。

1999年12月，国家经贸委、国土资源部发布了“1239号文件”，要求各县政府必须依法行政，“坚决停止和纠正允许投资商参与石油开采活动的作法”，“要坚决停止和杜绝越权审批石油区块及井位的行为”;“根据联营单位的不同情况，分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种形式，进入陕西省延长石油工业公司，实行统一管理”。至于善后处理，文件要求，对已经开采的区块、油井采取“评估赎买”的办法收回，或由长庆局和陕西省延长石油工业集团协商解决。

“三权”纠纷

然而，陕北采油各县并没有贯彻执行“1239号文件”。从2000年3月起，各县大量审批、卖出区块，和联营公司签订给予投资者更加优惠条件的开发协议，又一次掀起石油开采的新高潮。仅J县新批区块达600多平方公里，收款5000多万元。9个月后，地方政府迫于中央要求整顿的压力，发出《立即停止引资开采活动的决定》。仅安塞一县，因此导致47口打了半截的油井报废，100多个井场荒废，给投资者造成直接损失8000万元。2002年11月，榆林市政府出台一系列文件，要求各县对所有联营投资者的油井实行“先接管后清算”，一律收回所有权、经营权、受益权。2003年3月16日，延安市在未和投资人协商、未和投资人签署资产转移法律文件的情况下，采取“先收井、后算账、再解决遗留问题”的办法，收回油井收益权，这涉及投资者约8亿多元的油井资产。

6月23日，陕西省经贸委、榆林市的有关领导接见了投资者代表，答应协商解决投资者提出的问题，并表示“省里出政策，市里督促检查，县上实施解决”。据悉，目前各县出台了一些补偿办法，但与投资者的要求差距较大。一些人并表示“不清楚补偿措施的具体内容”。陕西省经贸委一位副主任指出，已经安排9月10日前落实4亿元的中国工商银行贷款兑现对投资者的补偿。据悉，榆林市安排了3个亿，但是，D县联营公司投资就达20多个亿，涉及2000多口井。

事实上，投资者不约而同地表示支持国家整顿和收回油井，但是，地方政府必须按照“1239号文件”，“采取划转、收购、兼并、资产入股等多种形式进入陕西省延长石油工业公司，实行统一管理”。还有投资者质疑地方政府，为何“明明1999年就知道中央政府不允许民间资本参与投资油井开发，但仍然鼓励老百姓投资”?

要求依法办事

一位投资者指出，政府在石油开采活动中几乎不承担什么风险，拍卖一个井位5万～6万元，区块费每平方公里8万元，打井后收取各种费用1.3万～1.4万元左右。有知情人透露，陕西省强力突击整顿石油企业，是因为中石油和地方政府在争夺陕北油田的利益。隶属中石油的长庆油田一直不满地方政府开采石油。据陕西省经贸委一位副主任透露，2002年年底，国家经贸委、财政部、公安部、矿产资源部、中石油、陕西省政府等10多个部门召开会议，讨论陕北油田的整顿和未来开发问题。中石油向国家经贸委经济运行局提供了书面意见，但是他不知道意见内容，最后的讨论没有形成统一意见。

一位不愿透露姓名的人士指出，中石油上市后，一直想把陕北油田的开采权要过去，2002年年底提请中央政府。由此，陕西省政府自2002年底到次年年初，把挂靠政府公司的联营公司收归国有，同样没有资质的地方政府所有的钻采公司并入具有资质的延长石油工业集团，以保住地方政府的利益。负责石油资源管理的国家发改委能源局一位工作人员说，根据《中华人民共和国矿产资源法》以及国务院的有关文件，陕北地区各县都属于“无证非法开采”;地方政府招商引资的行为是非法的。他透露，公安部门正在介入调查这件事情。

【角色模拟】

假如您是其中的某一个角色，比如一个民间投资者，或者是D县、陕西省、国家发改委能源局等政府部门以及中石油相关负责人，该如何处理这一实践问题?

【案例思考】

1.本案例主要是什么公共行政现象?其构成要件是什么?

2.本案例所涉及政府主体的职能各是什么?职能之间的关系又如何?

3.案例中各个行政主体是如何履行其职能的?其各自依据与理由又是怎样的?

4.结合我国相关政策，分析本案例相关民间投资者的可能结局，并谈谈其经验与教训。