应急性行政权力之配置

(二)应急性行政权力之配置

从总体而言，应急性行政权力之配置需要与突发公共事件的不同阶段——预警期、发生期和缓解期——相适应，特别要明确在突发公共事件的发生阶段与公民权利相关的应急性权力的类型及应当遵循的基本程序。⁽⁶⁴⁾

1.预警阶段的应急措施。进入预警期后，法定的应急机关可以根据预警级别与实际需要采取下列应急性措施:立即启动应急预案;调集所需要应急物资和设备;命令各类应急救援人员进入待命状态;及时向社会发布可能受到突发公共事件危害的警告或劝告，宣传应急和防止、减轻危害的常识;转移、撤离容易受到突发公共事件危害的人员和重要财产;确保通讯、交通、供水、供电、供气等公共设施的安全和正常运行;对公共设施进行维护和检查;加强对进入预警区域人员证件的检查;增加对动物及其制品的检疫次数;加强防险物资的购置、储备和对应急志愿人员的培训;以及法律、法规或规章规定的其他措施。

2.发生阶段的应急措施。在突发公共事件危害发生阶段，法定的应急机关应当立即调动应急救援队伍和社会力量，根据实际情况采取下列措施:

第一，应急性救助措施。应急救助措施的功能是减少和避免损失。在法律上的要求是:(1)作为授益性措施，必须及时提供和公平对待。(2)作为法定的应急机关必须履行的应急义务，禁止拖延和不作为。在实现方式上，主要是直接提供，例如对面临生命危害威胁的人员提供医疗救助，对流离失所的受灾人员提供住宿、提供饮食等挽救和维持生命健康的基本需要，疏散、撤离、安置受到威胁的人员;也可以进行间接提供，如应急机关组织社会自愿性帮助和鼓励进行自救，等等。

第二，应急性保护措施。应急性保护措施是指对国家机关、公共机构、公共设施和私人财产的保护。在紧急情况下，国家机关、公共机构、公共设施和私人财产，应当由法定的应急机关提供比平时更为严格的保护。由于国家资源的有限性，对于上述目标的保护应当有轻重缓急之分。保护顺序是国家机关、公共机构、公共设施和私人财产。在实现方式上，主要有迅速消除突发公共事件的危害和危险源，划定危害区域、维护社会治安;针对突发公共事件可能造成的损害，封闭、隔离或者限制使用有关场所，中止可能导致损害扩大的活动;抢修被损坏的公共交通、通讯、供水、供电、供气等基础设施，等等。

第三，应急保障措施。应急保障措施是克服财力、物力和人力不足的措施。法律性质是增加公民负担和限制公民权利的混合措施。主要有三类:(1)国家物质保障方面的措施。法定的应急机关可以实施的应急措施主要有:修改财政预算，即国务院和突发公共事件发生地的人民政府应急委员会，在应急处理期间发现原来预算开支不足以支持控制和克服突发公共事件时，可以决定修改预算，增加相关项目的开支。在突发公共事件发生期结束后，报请当地人民代表大会及其常委会批准追认;进行紧急采购，即法定的应急机关为保障实施应急措施而采购货物、工程和服务时，可以启动使用《中华人民共和国政府采购法》规定的紧急采购程序;启用国家储备，包括急救物资和设备、应急专项资金，等等。(2)动员社会资源方面的保障措施。法定的应急机关可以实施的应急措施主要有:对动产或不动产的征用和征收，即法定的应急机关依照相关国际条约或者协定和法律的规定，可以临时征用和征收国家机关和军队以外的社会组织或者个人的交通工具、设备、用地、房屋、设施和企业，并给予补偿;对人员的征调和征召，即法定的应急机关有权在全国和地方人民政府的管辖区域内，征调执行应急措施所必须的专业技术人员，征召从事公务的临时人员和志愿人员。征调和征召单位应当为应征人员的生命安全提供必要的保障和工作条件，支付与其工作危险性相当的报酬;要求特定主体提供生产和服务的应急行政命令，即法定的应急机关可以下达强制性生产和工作命令，要求有关企业和事业单位生产、运输应急所需要的货物，提供医疗、预报、检测、科学研究和其他公共服务。(3)普遍适用的应急行政调整措施，即法定的应急机关有权发布命令，对生活必需品和工农业产品实行价格管制或者配给供应，对某些货物和技术实行进出口管制和其他适用于所有公民和商业机构的应急行政措施。

第四，应急限制和禁止措施。应急限制和禁止措施主要是损益性的行政行为，涉及对公民、组织的权利的剥夺。法定的应急机关在采取这些措施时，应当依据法律和行政法规所规定的程序和权限实施。特别需要指出的是，为了兼顾法治原则和应急效率原则，当法律没有规定或发生不可预见的突发公共事件时，法定的应急机关可以采取限制和禁止措施程序。应急限制和禁止措施主要分四类:

(1)对公民人身自由、财产权利和政治自由等权利的限制或禁止措施。法定的应急机关应当以法律或紧急法律的规定为依据实施，当法律或紧急法律对其限制公民基本权利的应急措施没有规定，或者为了控制不能预见的突发公共事件需要立即采取限制公民基本权利措施的，法定的应急机关应当报请国务院批准后采取临时限制措施。国务院应当将采取临时限制措施的情况报告全国人大常委会，全国人大常委会有权要求国务院作出报告和说明。

(2)对重大社会冲突事件的应急行政措施。法定的应急机关应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律和法规的规定依法实施。

(3)对危害经济安全事件的应急行政措施。在应急处理期间，需要对银行业、保障业和证券业采取特别应急管理措施，或者对某一行业实行国家接管、国家专营的，应当由法定应急机关依照法律作出决定。法律没有规定或者法律规定的措施不足以控制突发公共事件对经济安全造成的严重损害的，由国务院应急委员会作出采取特别应急措施的决定并立即向全国人大常委会报告。

(4)应急行政处罚、行政处分、行政复议、行政诉讼与行政赔偿。在突发公共事件处置阶段，法定的应急机关对相对人实施行政处罚或行政处分，可以依照全国人大常委会的紧急法律或国务院的紧急规章简化程序。但是当事人保留行政复议、行政诉讼和行政赔偿的权利。行政复议机关、人民法院和行政赔偿义务机关认为在应急处理期间受理和审理有困难的，可以延期受理或审理。

3.缓解阶段的措施。在缓解阶段，法定的应急机关可以实施的措施主要是:巩固应急处置成果，防止发生次生或衍生事件;立即组织受影响地区开展生产自救工作，减轻突发公共事件造成的损失，尽快恢复生产、生活和工作秩序;立即组织对突发公共事件造成的损失进行评估，制定重建恢复计划;及时组织交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门采取措施，尽快修复被破坏的交通、通讯、供水、排水等基础设施;及时总结突发公共事件应急处置工作的经验教训，并向上一级人民政府和同级人大常委会报告，等等。