“公共财产”之辨

一、“公共财产”之辨

(一)“公共财产”概念的澄清

1982年《宪法》第12条中使用了“公共财产”这一表述。然而，对“公共财产”的含义却没有法律规范作出明确的解释。《宪法》只是规定了何为国家所有与集体所有的财产，并将两者一并称为“国有”或“公有”，相对应的其他财产权形态则被称为“非国有”或“私有”。⁽⁷⁾在中国，“公共财产”与“公有财产”或“国有财产”是可以混用的概念。这种不加区别的混用导致实践中公共财产所有权归属不明，无法形成有效的责任追究机制。

从法律规范层面分析，“国有”是一个含义极不确定的概念。《物权法》第45条规定:“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定。”此处就产生了一个悖论:“国有财产”的所有权在理论上属于全体人民，但“人民”是一个抽象的政治概念，实践中以整体呈现的人民无法对国有财产行使其享有的所有权，因而只有将其委托给某个机关(譬如国务院)或是某一个人(譬如特许制度下的被特许人)。至此，真正的所有权主体与法律意义上的所有权主体之间、所有权的归属者与行使者之间发生分离，而前者无法真正对后者主张其所有权，最终引发责任归属的混乱。

理论上的“国有”蜕变为实际上的“机关所有”或“个人所有”，这是不得不承认的尴尬处境，也是国有资产流失的根本症结。对症下药，笔者认为，只有在《宪法》第12条的基础上明确解释“公共财产”的含义，承认“公法法人所有权”，才能正本清源，明确法律层面的责任归属。

“公共财产”是指由公权力主体实际享有、管理，以实现公共利益为目的之财产形态。它包括因其自然属性而成为公共财产(如海洋、湖泊、道路等)和因社会功能而成为公产(如行政主体的财产、国有资产)两大类别。“公共财产”概念的特点在于:首先，它强调财产的“公共”属性，以“公共利益”作为界定“公共财产”的根本标准，因此相比“国有财产”，它的外延更广泛，内涵更确定;其次，它在法律上巧妙地回避了财产权归属问题，而将重点放在对于财产权的管理上，为“国有财产”的法理困境解套⁽⁸⁾;最后，它实际上默认了“法人所有权”，使得权、责相一致，从而使责任追究能够真正落实。

(二)相关概念的比较

首先是法国行政法学中的“公产”概念。19世纪，法国的公产理论认为，公产是根据自然性质属于公共使用的财产，在本质上具有公共利益的性质，政府的作用仅限于保护和维持这种公产。20世纪后的公产理论则认为某项财产是否为公产，主要应由其功能而非性质决定，行政主体对于公产的管理不再仅限于保存和维修，必须采取更积极、主动的措施。⁽⁹⁾“公共财产”与“公产”的概念相近，都强调财产的“公共”属性、公共利益的目标导向以及公权力主体对财产的管理义务。重要的一点区别是:我国“公共财产”的外延略广于法国的“公产”。前者除了包括“公产”理论中的公用公产和共用公产外，还包括行政主体的经费、物资或其他办公设备以及在我国占有重要地位的国营企业的财产。

其次是大陆法系中的“公物”概念。在德国、日本公法学上，“公物”是指“经由提供公用，直接用以达成特定公共目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物”。⁽¹⁰⁾它与公共财产的区别在于:公物强调物的属性，公共财产强调对于财产的管理，而财产不仅包含物的形态还包含权利的形态。因此，前者的外延同样窄于后者。

与“公共财产”概念近似的还有德国公法中的“公营造物”概念。此概念为德国学者奥托·迈耶首创，指“掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地对特定公共目的而服务”。⁽¹¹⁾它与公共财产的根本区别在于:“公营造物”是指人与物的结合(譬如:大学、医院等)，其核心问题是公营造物与利用人之间的营造物利用关系，既可以是公法关系，也可以是私法关系，而“公共财产”的管理与使用主要应当是公法法律关系。

最后是英美法系国家的相关概念。传统认知，英美法系国家无公、私法之分。因此，也就不会有“公产”的概念或制度。然而实际上，英美法国家存在着大量的公共财产，且在使用与管理的过程中必须适用不同于私法的法律规范。美国法中有一个法律概念“Public domain”，被译为“公产”或是“公共财产”，但在美国法中“Public domain”仅指公有地一意，与公共财产概念相去甚远。总体而言，英美法中“公共机关的财产”的概念外延要窄于公共财产。