受教育权的立法保护

二、受教育权的立法保护

首先，立法机关负有制定切实完善的受教育权法律体系的义务。宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定，这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、遭受侵犯的救济，否则，受教育权的实现程度将大打折扣。具体而言，教育机构如何设立，经费的划拨与使用，师资的构成和资格的认定，学生的入学要求、考试等均须立法机关予以立法规范。没有立法机关制定具体法律，受教育权就无从变为现实。正因为此，各国宪法在明确规定受教育权的同时，还明确规定了立法机关的立法职责。如著名的《魏玛宪法》第10条即规定:“联邦对于宗教团体之权利及义务，学校制度，包括高等学校制度及学术图书馆制度等得以立法手续规定其章则。”《意大利宪法》第33条第2款规定:“共和国颁布教育方面的一般规范，并设立各种与各级国立学校。”⁽⁵⁰⁾

考察新中国成立以来我国所颁布的四部宪法可以得知，尽管对于有关教育条款的具体规定不同，但都有“公民具有受教育的权利”这样的规定。我国现行宪法第46条第1款将受教育规定为公民的基本权利和义务。为了保证宪法规定的受教育权的充分实现，我国还制定了一系列相关的教育法律法规，分别规定了教育的相关制度及实施各层次教育的不同的要求和措施，从1980年中国第一部教育法规《学位条例》诞生以来，20多年间全国人大及其常务委员会通过并颁布了《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》和《未成年人保护法》等相关法律，国务院制定了一系列教育行政法规，国家教育行政部门制定了近200项部门规章，省级人大、政府制定了100多项地方性教育法规和规章。教育法律体系从无到有，日益完善，初步形成了以宪法原则为基本依据，《教育法》为基本法，包括教育法律、法规、规章三个层次的教育法律基本框架，使我国教育事业的发展和改革有法可依，也为公民受教育权的保护提供了法律保障体系。同时，有关教育的基本原则、教育制度等法律规定，对我国教育事业的发展起到了积极的促进作用，进一步推动了公民受教育权的实现和保障。但由于起步较晚，与那些法律体系较为完善的国家相比，我国有关受教育权的教育立法无论在数量上还是在质量上，都还存在着不小的差距，离法治的要求还相去甚远。在已经制定出来的法律规范上也存在着针对性不强、不系统和不够具体的问题。如成人教育、民办教育和终生教育等教育形式的法律地位、相关主体的权利义务、基本保障制度及措施、法律责任等重要问题尚缺乏明确的法律规范，受教育者的程序性权利、法律救济等也有待于进一步充实。⁽⁵¹⁾

基于全国人大在我国政治体制中的核心地位，加之宪法上确立的法律保留制度，全国人大在人权保障中的重要地位是不言而喻的。只有在全国人大的立法形成公民的具体权利后，才能为公民基本权利得到较为全面的保障提供一个前提条件。⁽⁵²⁾在时下我国宪法尚未进入司法适用层面的情况下，全国人大的积极立法对人权保障更是具有相当特殊的意义。当然，如前文所述，立法机关对于立法事项享有自由裁量权，立法机关在有责任制定促进社会权利实现的法律的同时，也构成了自身的立法裁量权。也就是说，全国人大是否制定法律、何时制定法律及制定怎样的法律主要在它自身的掌控之中，由自己审时度势，自主定夺。⁽⁵³⁾其他主体只能采取一定的形式和程序，对全国人大作道德上的督促，使之产生立法上的动因。⁽⁵⁴⁾关于公民能否根据受教育权等社会权利的性质而享有直接的立法请求权是一个极富争议的论题。早期各国一般都持“否定说”，认为受教育权条款科处立法者的是纯粹的政治上、道德上的义务，而非法律上的义务，故公民不能据此享有具体的请求权。后来兴起的“肯定说”摒弃了“否定说”，认为社会权的规定是宪法对立法者的“宪法委托”，其性质是一种具有强制性的法律义务，公民甚至可据此请求法院进行救济。但同时也承认公民的请求权必须受到一定的限制且须谨慎行使，而违宪审查机构即便认定立法不作为违宪，也需要对立法权给予充分与必要的尊重，以保证立法权的相对独立的品格，贯彻法治国家的宗旨。⁽⁵⁵⁾

其次，立法机关还须理顺现有的涉及受教育权的法律法规及规章，进行及时清理，做好衔接工作，以保证法律体系的一致性、协调性。根据社会形势，及时审核已有的教育法律法规，特别是改革开放初期制定的教育法律，按照法定程序修改已与现实不适应的部分，废除已经阻碍教育和社会发展的部分;审核不同级别的教育法律法规的统一性、协调性，避免立法的重复和上下位法的冲突与抵触。即便做到了有法可依，也要十分注意诸多相关法律之间是否协调和统一，不能出现一个行为或事件适应这部法律或这个法律条款是一种结果，而适应另一种法律或另一个法律条款却得出差距很大的结果这种奇怪现象。

再次，立法机关还需强化法律监督机制，这本身即是权力机关的职权与职责——尤其是在实行人民代表大会制度的我国更是如此。教育法律法规的监督是依法治教、真正落实公民受教育权的有力保障。严格有力的法律监督是一个法治国家的必要条件。通过教育法律监督，一方面能够减少或避免执法、司法人员的主观性、任意性，另一方面能保护受教育权在遭受不法侵犯时得到有效救济。然而，我国在教育法律监督方面，不管是立法、执法和司法，还是受教育权的实现方面，都存在着严重的不足，我国的法律监督尚有待于健全和完善。在立法阶段，通过法律监督，赋予全国人大及其常委会以专门的职权，监督宪法的实施，保证宪法在整个规范性文件体系中的最高权威。另外，保证立法机关制定的教育规范性法律文件的效力高于同一级别的行政机关制定的规范性法律文件的效力。对于行政机关制定的教育规范性文件而言，通过法律监督保证上级机关制定的文件效力高于下级制定的文件效力。事实上，我国许多学校制定的规章制度对于宪法和法律的违反即便是一目了然，相应的人大及其常委会也没有进行过违宪和违法性审查，这就使得教育法律规范没有统一性和权威性。因此，需要大力加强教育法律监督工作。