房地产市场的计划调控

第二节　房地产市场的计划调控

房地产市场在市场体系中举足轻重，它与宏观经济的增长休戚相关，不仅能够反映国家经济发展的态势，成为经济变化的先导，而且与金融市场的稳定密不可分。在我国房地产开发投资已占固定资产投资总额的近20％，已成为国内需求的重要组成部分。房地产市场的运行及其状况，直接关系到国家经济和人民生活的发展，无论经济繁荣有待抑制需求时，抑或经济衰退有待拉动需求时，房地产市场调控均是首当其冲。因此，加强对房地产市场的调控是政府的一项职责。国家计划是宏观调控的一种重要手段，它一方面为国家和国民提供了行动的指针和目的，同时为实现预期目标提供了具体的政策协调和引导，因而计划调控是政府对房地产市场实施调控措施的一种。

一、房地产市场计划调控的定义

房地产市场计划调控是指国家运用计划手段对房地产的开发、经营等活动进行宏观管理和调控。政府对房地产市场的计划调控表现在两个方面：一方面要向市场有计划地投放一定量的土地，满足经济发展对土地的需求，确保“一要吃饭，二要建设”的国策实现；另一方面要从整个社会利益出发，从国家的均衡发展、产业结构的合理发展出发，有计划地调控各地的房地产发展态势。

从世界其他国家或地区来看，政府对房地产市场的计划调控及其立法也非常重视。日本作为世界上人均耕地最少的国家之一。政府非常重视对有限的土地资源进行有计划地综合开发，谋求均衡发展。1950年日本制定了《国土综合开发法》，规定了综合开发计划的体系及内容，并依据此法先后于1962年、1969年、1977年、1987年分别制定了4次全国综合开发计划。1974年日本制定了旨在加强土地交易管理的《国土利用计划法》，并以此法为依据于1976年5月18日公布了“国土利用计划”。1985年12月20日，日本内阁会议对计划进行了全面修改，通过了以1995年为目标的第二次全国国土利用计划。^[2]另外日本还制定了《国土利用规划法》、《都市计划法》等。新加坡政府通过制定土地开发供应计划规定每年向社会供应的土地数量和大致范围。为了抑制地价持续上涨，1971年，韩国政府制定了抑制大城市过度扩张的开发限制区域制度。^[3]此后，相继出台一系列法律法规，地价开始呈稳定状态。2006年韩国财政经济部、建设交通部和环境部等部门公布了房地产治理方案，根据这一方案，政府还放开对民间住宅用地的限制。^[4]我国香港特别行政区不仅重视土地规划，而且也重视土地年度供应计划。早在1939年6月23日港英政府就颁布了《城市规划条例》^[5]，开始了城市规划工作。香港的城市土地规划明确规划了各种用途的土地标准、位置因素等，详细规划了每一块土地的发展规划，充分体现政府有计划的分配土地以及规划使用土地的土地政策。香港政府在编制土地规划的同时，每年都编制土地批租计划，确定该年度有多少土地向社会批租。我国台湾地区也非常重视对土地使用的计划管理。因此，对房地产市场的计划调控是市场经济国家或地区的政府采取的一种主要措施，也是国家政府职能的一种表现。

我国在新中国成立初期，住房实行在高度集中的计划经济体制下的统一配给。改革开放后，随着住房制度的改革，我国的房地产市场才在20世纪80年代末逐步形成。我国的房地产市场化改革开始于1998年，国务院发出了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，停止了近50年的职工住房实物分配制度，开始实施住房分配货币化，使得中国房地产市场开始步入真正意义上的市场经济轨道。2003年，国务院颁发《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，从经济适用房为主导到以普通商品房供给为主。由于我国房地产市场的不完善和法制的不健全，使得房地产日益远离要求，房地产价格开始逐步攀升。近几年，国家非常重视房地产市场的宏观调控手段，特别是土地的调控。为了规范和稳定房地产市场，国家出台了一系列文件。2004年4月29日，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，决定花半年左右时间集中整顿土地市场，半年内暂停审批农用地转非农建设用地的决定。针对房地产业的畸形和过热发展问题，近几年来国家几乎每年都要出台一系列房地产市场调控的相关法律文件和政策，各地区也形成了相应实施措施，通过加强分类管理房地产业，整顿市场秩序，规范交易行为，使房地产建设规模及房价保持在合理水平。规划的法律地位在逐步上升。各类法律规定的规划，包括经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等，是中央政府管理地方事务的重要手段。我国在确立市场经济体制后，政府对房地产市场的计划调控仍是十分必要的。

二、实现房地产市场计划调控的手段

政府对房地产市场的计划调控主要是通过规划和土地供给计划来实现的。规划是制定土地供给计划的前提和重要依据。根据我国《土地管理法》，我国的土地规划除土地利用总体规划之外，还存在城市总体规划、村庄和集镇规划以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划等。这些规划都不同程度地涉及土地利用和保护。由于我国农村的房地产市场还未建立，目前的房地产市场主要是城市房地产市场，本书认为，城市规划和土地供给计划是我国政府对房地产市场进行宏观调控的主要手段。

（一）城市规划

城市规划是城市建设和发展的蓝图。它是指政府对城市的规模、容量、各项建设用地及各项基础设施的配置在时间上和空间上进行综合构思、布置的行为。现行的规制城市规划的主要法律是2007年10月28日由第十届全国人大常委会第三十次会议审议通过、自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，该法对城市规划的制定、实施修改、监督检查等作了全面规定。

城市规划包括城市总体规划和城市的控制性详细规划两类。根据《城乡规划法》第14条的规定，城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。《城乡规划法》对城市总体规划的内容作了明确规定，根据第17条的规定，城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等内容。该条还规定，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。

关于城市控制性详细规划的编制和审批，《城乡规划法》第19条规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

根据《城乡规划法》第3章的相关规定，城市规划的实施主要有四种方式：

（1）根据城市总体规划由相关机关制定近期建设规划，并予以实施。根据《城乡规划法》第34条的规定，城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。

近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为5年。

（2）城市总体规划中确定的一些内容、范围和标准，经法律确认为强制性标准，相关主体进行城市开发、建设行为时必须遵守。如《城乡规划法》第30条第2款规定，在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。

（3）城市规划中规定的项目、条件等成为相关机关颁发建设工程规划许可证的审核条件。根据《城乡规划法》第40条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

（4）将城市规划的内容具体化为规划条件，并将其作为国有土地使用权出让合同的必备内容和组成部分，将规划条件转变为国有土地使用权的合同义务。根据《城乡规划法》第38条的规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权；第39条规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。

《城乡规划法》明确了控制性详细规划作为国有土地使用权转让的法律依据，既提升了控规的法律地位，也给控规编制带来了考验。如今控制性详细规划越来越受到社会的广泛关注，而行业内对其编制内容和深度的争论也一直存在。本书认为，对控规编制内容和深度的研究应强调“因地制宜”，对于城市一般性地区或者远景开发地区，在开发条件并不明朗的情况下，只控制“地块性质”、“开发强度”等几个主要指标的编制内容应可基本满足需求，其他控制要求可由管理部门结合自由裁量权来制定。但对于城市特定区（如即将开发地区、历史保护区、重点景观区等）的控规编制，在开发条件相对确定的情况下，深化控规编制内容，提出全面而又可操作的土地出让条件，将其作为法定规划文件，无疑会减轻规划管理部门的行政压力和保证规划出让条件的权威性。

（二）土地供给计划

1.土地供给计划的定义

土地供给计划是政府制定的一定时间内向市场投放各类用途土地数量的计划。它是保障土地供求基本平衡的重要措施，是国家调控房地产市场的重要手段之一。土地作为一种宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基础。土地作为重要的生产要素，同资金计划、劳动力计划一样，是宏观计划指导的重要内容，而土地供给计划对房地产开发投资调节的功效更为直接和显著，政府供应土地的数量和质量无疑可以直接控制房地产开发的规模和结构。

2.我国土地供给计划的现状及立法的不足

我国现阶段实行的土地所有制是社会主义公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制，即国家所有和集体所有，也就是我们习惯称谓的国有土地和农村集体土地。无论是国家所有还是集体所有，都是国家垄断所有。^[6]根据《出让和转让条例》的规定，国家作为土地所有者垄断土地的出让权，这在客观上为政府制订切实可行的土地供给计划提供了必要性和可能性。从市场运行角度来看，供求关系是决定市场状况的根本原因，我国土地由政府垄断出让，这就使得土地供给计划对房地产市场具有更为直接、明显的调节功能。土地供给机制则具有垄断性、单一性，而非真正的市场化，是刚性市场、政策市场；政府对其调控作用决定其趋势。

虽然我国的土地供给机制是政府垄断供给，但还是在适应市场经济发展的环境中不断地改革与创新。从改革开放前的单一无偿划拨用地至有偿出让、无偿划拨并举；有偿出让又从单一的协议出让到引入市场竞争机制招、拍、挂，并逐步完善。然而，由于我国房地产市场初步形成和发展，实行有偿出让土地使用权起步晚，相应的法律、法规和对新科学、新技术应用滞后，人们对土地供给计划的认识还有分歧，立法方面还存在很多问题。主要表现在：

（1）政府关于土地使用方面的计划名称繁多，土地供给计划的地位和作用还未明确。目前，我国土地使用方面的计划有：建设用地计划、土地出让计划、开发区用地计划、土地供给计划，等等。诸多计划之间是一种什么关系，法律上没有明确。

（2）计划的制定与审批机关法律规定不一致。根据国土资源部2009年2月4日发布实施的《土地利用总体规划编制审查办法》第2条规定，土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制。我国的建设用地计划由政府制定，权力机关审批。而土地出让计划按国家土地管理局关于《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》第2条的规定，应由市、县土地管理部门拟订，经同级人民政府审核，报省、自治区、直辖市人民政府批准。而土地供给计划国家没有规定制定主体与审批机关，各地一般由县级以上人民政府的职能部门制定，同级政府审批。这种出自多门的做法，造成了我国土地供应总量失控，计划调控手段失灵。与土地供给总量失控相对应的是城市土地开发建设供给对象以增量土地为主，这主要是因为我国城市开发建设往往缺少科学的指导，带有很大的主观盲目性和随意性。^[7]增量土地多为征收的农用耕地，对今后的可持续发展埋下了极大的隐患。

（3）现行土地使用计划制度不利于土地需求者平等竞争。我国的土地使用计划只有指标，没有如何用地的内容，并且实行立项申报用地优先原则，往往出现先立项申报用地者有地，后申报者因指标所限无地可供，而在后申报者中有的却是国家急需发展的产业的现象，由于土地供给市场信息公开化程度不够，直接影响了土地需求者对土地市场的准确判断和参与竞争，结果造成了产业用地结构不合理，土地需求者不能公平竞争；同时也不利于政府了解市场状况，调控土地市场。

（4）土地使用权出让年限的规定不科学性。20世纪90年代初，国务院发布了第55号令《国有土地使用权出让和转让暂行条例》，城镇国有土地开始实行有偿使用。然而该条例的出台受当时环境条件的限制，规定了土地使用权出让的最高年限：居住用地70年^[8]，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或其他用地50年。一般状态下，土地是永久稳定状态，不可再生也不会消失。一方面，人为规定的土地使用时效必须依据科学规律适应社会发展。随着科学技术水平的提高，高层建筑物的使用年限一般会超百年，而多层砖混或简混建筑物使用年限可能只有30年或50年。若两者为同用途用地，则约定为相同出让年限，土地使用相同时效，会出现多层建筑物生命休止而土地出让有效时限未到以及高层建筑物土地出让时限到了，但其建筑物生命期未结束，这两种状况的用地延续性就难以确认。另一方面，同一建筑物中，有住宅、办公室、商场，生命周期相同，由于相对应的土地用途不一样，其有偿使用土地时效也不一致。

根据上述存在的问题，本书认为，政府应适应培育和发展房地产市场的要求，加强和完善土地供应计划方面的立法。

（1）明确土地供给计划的法律地位。土地供给计划的法律地位涉及三个方面的问题：①土地供给计划在各种用地计划中的地位：土地供给计划作为政府一定时间内对房地产市场投放的各类用地数量的计划，应是一个总计划。包括房地产开发用地计划（含旧城市改造计划）、土地使用权出让计划、开发区用地计划、行政配置土地计划（指党政机关、事业单位、军事设施用地、国家扶植的重点企业用地）。②土地供给计划在国民经济与社会事业发展计划中的地位：土地供给计划应为国民经济与社会事业发展计划体系的组成部分。土地作为三大生产要素之一，其供应量的大小和是否合理配置，直接影响着国民经济和社会事业发展计划体系中的其他计划。③土地供给计划的法律约束力：在市场经济体制下，土地供给计划仍应分为指令性计划和指导性计划。由于我国人多地少，需要有足够的土地资源用来解决粮食问题，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。对于占用耕地必须实行指令性计划指标，占用非耕地实行指导性计划指标。对于指令性计划指标应明确规定只能节约，不得突破；对于违反指令性计划指标非法批地、越权批地者，必须追究直接责任者的行政责任或刑事责任。

（2）确定计划的编制和审批机关。土地供给计划纳入国民经济和社会事业发展计划体系之后，其编制程序、制定机关和审批机关，应予明确。根据我国计划法的规定，该计划由各级人民政府的职能部门负责编制，各级人民代表大会及其常务委员会进行审批和监督执行，人民政府负责执行和管理。计划应向社会公开，其执行情况受广大人民群众的监督。

（3）确定土地供给计划的内容和取得用地原则。①土地供给计划应根据市场需要和国家产业政策定数量、定位置、定用途，一个城市的土地开发和供应计划，一般由城市土地管理部门和规划管理部门按城市总体发展要求、土地开发潜力以及城市规划的要求制定。计划的内容包括：年度土地开发的面积、地点，修建的市政工程及所需经费，出让土地的面积、地点，上盖建筑物的性质、建筑面积及所需的建造费用，预计的地价款收入。②政府应当建立土地供给的长远计划，有节制地供地，以控制土地供给总量。在保证土地供求总量基本平衡的同时，还要考虑各产业用地需求来控制投放量，但规定得不宜太具体，应有弹性。总之通过计划调控不同行业的投放量，以实现产业结构的合理、均衡发展。③改革土地需求者取得土地的原则，充分公开供地信息，按照平等、公平、竞争的市场经济法则确定土地需求者。政府在保证国家重点建设项目用地以外，根据产业政策决定给某一行业投放的土地数量，土地需求者通过竞争取得土地使用权。透明的土地供应信息，是避免盲目竞争的重要条件。通过供给创造有效需求，这不仅有利于增加政府的财政收入，而且有利于房地产市场的健康发展。

（4）科学确定土地出让年限。土地出让年限应参照地上主建筑物生命周期给予确定。不同生命周期的建筑应确定不同时效的出让年限。有偿使用土地的有效年限应依据其建筑物的生命周期科学确定。^[9]

3.我国土地供给计划实施的必要条件

科学的土地供应计划应与总体规划相协调，应有足够的弹性，能够对市场信号作出灵敏的反应。

（1）政府拥有足够的土地储备是实施土地供应计划进行宏观调控房地产市场的必要条件。土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备是一种简略的提法。它的完整概念应是土地收购、土地储备（开发）和土地供应的全过程。

我国土地储备制度的建立，可追溯至20世纪90年代。为保证土地资源的高效集约利用，促进社会经济的持续稳定发展，2001年4月国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号），标志着土地储备制度开始在我国全面推行。2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合公布了《土地储备管理办法》（以下简称《办法》），利用部门规章的形式进一步完善了土地储备制度。根据该《办法》第7条的规定，土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。储备土地的来源主要有：①依法收回的土地。这又分为依法无偿收回的土地和有偿收回的土地。前者是指依据《出让转让条例》第17条规定，土地使用权受让人未按出让合同约定的条件和期限经营利用开发土地情形下的无偿收回，以及依据《出让转让条例》第39条，土地使用权期限届满后的无偿收回。后者是指该《办法》第12条规定的，因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，经有批准权的人民政府批准，依法给予土地使用权人补偿后收回的土地。②收购的土地。即根据该《办法》第13条的规定，由土地储备机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同，依法履行合同后购得的土地。③行使优先购买权取得的土地。④已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地。⑤其他依法取得的土地。

土地储备机制进一步增强政府调控土地市场的能力，各地方政府根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序，同时促进了土地节约集约用地，增加了政府土地收益。当市场土地紧缺，通过增加供应量达到平抑土地价格和房价的目的，市场土地供大于求，可适当减少供应量，以达到抑制土地价格和房价下降的目的。为了实现土地供给计划的调控作用，政府应该合理地控制土地储备范围和数量，正确处理政府调控与市场配置的关系，科学地确定土地储备数量。

（2）尽量减少用地单位的土地存量，是增强土地供应计划调节有效性必不可少的措施。土地使用者或经营者的土地存量过多，会减弱政府的计划调控职能。城市原有的大量行政划拨、占而未用的土地，不但违反土地管理法的规定，造成土地资源浪费，而且还可能干扰房地产市场的运行，对此，国家应制定相应的法律制度，加大闲置土地处理力度，对土地经营者的土地存量作出一定限制，对划拨土地使用权的流转作出具体规定。政府土地规划主管部门应逐步按城市规划和法律规定，收回划拨超过两年而未使用的土地。政府收回闲置土地后，可直接将其纳入土地储备库，减少中间环节复杂的流转过程，提高闲置土地的处理效率。

三、房地产市场计划调控与市场调节的协调

房地产开发商对土地的需求往往有一定的盲目性，在产业政策和市场需求等方面需要政府来引导，年度土地开发供应计划为房地产市场的持续稳定发展建立了一个有序的竞争和产业导向。政府作为国有土地所有者，对土地一级市场实行垄断经营，通过制定和调整年度土地开发供应计划来调控整个房地产市场的发展。这既是行政手段，又符合经济规律中的供求关系。而对于一个完善的房地产市场而言，市场的自由运作也非常重要。政府的土地政策，不能过分参与及干预房地产市场的自由运作。这样才能保证本地及外来投资者对当地房地产市场的信心，进而保证房地产市场的稳定发展以及整个社会经济的安定繁荣。

作为稀缺性资源，对土地市场的需求和供给决定了土地市场的价格，价格的上下调节，引导着土地市场参与者的行为。市场主体、价格、供给与需求等要素构成了整个市场的运行过程。土地市场同样遵循着市场经济规律，包括市场供求规律、价格机制调节规律、资源配置规律等。因此，土地市场规律是土地市场发挥其调控功能的动力。土地需求者除了通过政府有计划的出让方式取得土地使用权外，还可以通过房地产市场的交易活动买卖、互易等取得土地使用权，即从其他土地使用者或经营者手中取得土地使用权。土地供应计划与市场相互作用主要表现在两个方面：

（1）房地产市场的需求变化，为政府有计划地投入土地提供了信息资料，使政府土地供应计划的实施有了反馈渠道，通过调节市场需求，着眼于保持市场需求的适度增长，从而便于政府适时调整计划，实现供需总量的基本平衡，防止需求过度膨胀。

（2）土地供应计划可以有效地调控房地产市场，影响土地使用权的交易活动。具体表现为：一方面，当某一行业的土地需求增加，地价上涨，政府应调整计划，增加投放量，也可以通过改变行业之间的计划投放量，将供给大于需求的其他行业用地指标转为该行业的指标，达到平抑地价、平衡供求关系的目的；另一方面，当某一行业的供给大于需求，地价下跌时，政府也应调整计划，或减少该行业的计划投放量，或将该行业的土地指标转为其他行业的指标。^[10]如果采取这两种措施，仍不能扭转市场疲软现象，价格继续下跌时，政府享有优先收购权，可以收购一部分土地。保持房地产市场供给的适度稳定。

由于我国土地资源的严重短缺，决定了我国的房地产市场将会是世界上管理难度最大和对我国经济带来风险最大的市场。承担着产业发展与社会服务的双重功能的房地产市场，受土地资源的约束，需要充分发挥政府对房地产市场的计划调控与市场的自我调节作用，从而在房地产市场中形成土地供应与市场相互作用，共同调节供需关系的机制。市场化的管理机制并不意味着没有计划指导，科学的计划指导会更有利于市场的发展。