国际航空制度

第二节　国际航空制度

一、地面国的主权

地面国对领空享有领空主权。领空主权具体表现在如下方面：

（一）领空资源的独占权

根据领空主权原则，地面国对其上空具有完全和排他的主权，其上空是其独占的资源。因此，地面国有权完全禁止外国航空器进入其领空，或在一定条件下进入或通过其领空。外国航空器未经地面国许可不得擅自侵入该国领空，否则就构成侵犯国家主权的国际违法行为，地面国有权采取相应的措施。外国航空器的飞入必须经过地面国的同意。

1.对非法飞入的外国航空器，地面国可视不同的航空器采取不同的措施

（1）对非法飞入的外国军用航空器，地面国可以进行拦截、迫降、驱逐甚至击落。例如，1960年，一架美国U2高空侦察机闯入苏联领空被击落；2011年12月4日，伊朗击落一架侵入其领空的美国无人侦察机。

（2）对非法飞入的外国民用航空器，不得滥用武力。20世纪50年代以来，发生过多起地面国击落未经许可进入其领空的外国客机，如1951年的美国—匈牙利空中事件、1952年的美国—苏联空中事件、1953年的美国—德国空中事件、1955年的以色列—保加利亚空中事件。而1983年9月1日的韩国客机案使国际航空法对地面国家对民用航空器的武力攻击行为作出了限制。

苏联击落韩国客机案⁽¹⁾

1983年9月1日，韩国航空公司007号民航客机在自纽约飞往平壤途中，误入了苏联禁飞区。在苏联萨哈林附近被苏联飞机拦截并被两枚导弹击中后坠入日本海。机上269人全部丧生。此事引起了强烈的国际反应，安理会拟定决议草案谴责苏方的行动，被苏联否决。国际民航组织1984年3月6日通过了决议，指责苏联违反国际法并谴责其使用武力。理事会认为苏联的行为违反了对称性原则。国家有权对威胁其安全和侵入其领空的军用飞机加以拦截或击落，但对没有造成实际威胁的民用航空机予以击落，无论如何都不符合对称性原则，而属非法的反应。

1984年5月10日，国际民航组织大会对《国际民用航空公约》第3条通过了4点修正案，其中第1点规定：缔约各国承认，每一个国家必须避免对飞行中的民用航空器使用武器，如果拦截，必须不危及航空器内人员的生命和航空器的安全。

9·11事件后，鉴于劫持民用航空作为进攻性武器的新情况，是否可以在必要情况下击落任何威胁国家安全的民航航空器的问题引起广泛的关注。但无论如何，对民用航空器使用武力时必须谨慎行事，只能作为保卫国家安全的最后手段，尽量避免殃及无辜乘客和机组成员的生命和财产安全。

2.外国航空器通过

外国航空器一般通过地面国的特别许可或两国签订的协议才能飞入其领空。

（二）立法权

地面国家有权制定航空法律以及涉及领空的海关、财政、移民、卫生的法律、规章，要求外国航空器飞经或者是飞入时遵守。如果不遵守，地面国家有权执行法律。

（三）设立禁飞区

地面国家有权设立空中禁区，即使允许外国航空器飞入领空，禁区也不可飞越。

（四）国内航运权

地面国家有权保留领空内的国内运输权，即一国境内的两地之间的航空运输，这种运输专门留给本国的航空运输公司。

二、航空器的管理制度

（一）航空器的概念

以空气的反作用在大气中取得支撑力的机器，如气球、飞艇、各种飞机都属于航空器。《国际民用航空公约》把航空器分为“民用航空器”和“国家航空器”两类。但这一分类不决定于其所有权而决定于其使用范围。凡不用于民间航运而用于公务、军事、海关和警察部门的航空器都是国家航空器。

（二）航空器在他国飞行

不同的航空器在别国飞行的条件有所区别：（1）民用航空器，一般依协议飞入、降落。现在世界各国间的民航飞行几乎都是依据众多的双边协议进行。（2）国家航空器，一般依据相关国家间的特别协议或其他方式许可在别国飞行。

（三）航空器的国籍

航空器具有其登记国的国籍。但它只能在一个国家登记，若在两个国家登记，其国籍便没有效力，但如果要办理转移登记，可在原登记国进行。登记和转移登记应按照登记地国的法律和规章进行。从事国际航空飞行的航空器应具有适当的国籍标志和登记标志。

（四）航空器的管辖

航空器受登记国的法律管辖。在航空器内，机长具有特殊地位，他有权对机组人员与旅客发布严格的命令和行使管理职权。机长在飞行器内部是代表公司和登记国行使权力的。

1.在别国领空的有条件飞越

航空器可在经过他国允许的情况下，飞越他国领空。航空器飞越他国领空时，受领空地面国法律管辖，应遵守该国法律和规章。

2.在公空的自由飞越

航空器可以自由飞越公空。其中，在飞越公海时，航空器仅受其国籍国的法律管辖；在飞越沿海国的专属经济区时，也有自由飞越的权利，但应遵守沿海国的有关法律和规章；在沿海国大陆架上覆水域的上空，有自由飞越的权利；

3.在国际海峡和群岛水域的过境通行

航空器在用于国际航行海峡和群岛海道的上空，有过境通行权和群岛海道通过权，但必须“继续不停，迅速飞过”，不得侵害海峡沿岸国和群岛国的主权，飞越时必须遵守国际民用航空组织制定的《空中规则》，并受海峡沿岸国入境条件的约束。

三、国际航空运输

（一）国际航空运输的概念

国际航空运输是指航空器跨国运送旅客、货物、邮件。

（二）过境

《国际民用航空公约》将国际民用航空飞行分为定期航班飞行和不定期航班飞行，并作出了一些相应的规定。

1.定期航班飞行

定期航班飞行，是指按班期时间表飞行，每次班期都开放供公众使用；航班是定期和频繁的，成为公认有规律的系列的飞行。《国际民用航空公约》规定，定期航班飞行须经领空国许可。

2.不定期航班飞行

不定期航班飞行，是指不按公布的班期表飞行，也不受正常航班运费与费率约束的飞行。《国际民用航空公约》规定，不定期航班飞行可以不经领空国许可，即可以自由过境而无须获准。但有些国家对此作出了保留，要求所有飞行都须经过领空国的许可方能进入其领空。之后的国际实践中，不定期航班和定期航班的界限在日益模糊，各国趋于将这两种飞行纳入统一的管理轨道，即各国家通常通过双边航空协定相互给予对方航空器的过境权。因此，《国际民用航空公约》的这一规定事实上已名存实亡，和定期航班飞行一样，不定期航班飞行也须经领空国许可。

1974年2月15日，中国政府通知国际民航组织决定承认1944年《国际民用航空公约》，同时指出，外国民用航空器从事非定期航班飞入中国国境，需要事先向中国政府申请，在得到答复接受后方能进入，并应遵守关于遵循指定的航路和指定的机场降落的规定。

（三）国际航空的损害赔偿

1.国际航空承运人的责任制度

长期以来，航空运输方面的核心公约是所谓的“华沙公约体系”，即1929年订于华沙的《统一国际航空运输某些规则的公约》（《华沙公约》），以及修订该公约的一系列议定书。“华沙公约体系”法律繁杂冲突，已不能适应现代国际航空运输活动的发展。

于是，国际民用航空组织理事会起草了一部新公约。1999年，蒙特利尔《统一国际航空运输某些规则的公约》（《蒙特利尔公约》）获得通过。该公约已经于2003年生效。该公约取代了“华沙公约体系”。该公约规定，国际航空承运人应当对旅客的人身伤亡、行李和货物损失以及由于延误造成旅客、行李或货物的损失承担责任并予以赔偿；其中最主要的内容是规定了旅客人身伤亡的双梯度赔偿制度，并引进了无限制责任的概念。该公约的主要内容包括以下几方面：

（1）由过错责任制走向严格责任制。与《华沙公约》的过错责任制度不同，《蒙特利尔公约》对客、货运均采取客观责任制（严格责任制）。在旅客伤亡方面，《蒙特利尔公约》规定对于因旅客死亡或者身体伤害而产生的损失，只要造成死亡或者伤害的事故是在航空器上或者在上、下航空器的任何操作过程中发生的，承运人就应当承担责任。在货物运输方面，《蒙特利尔公约》规定，对于因货物毁灭、遗失或者损坏而产生的损失，只要造成损失的事件是在航空运输期间发生的，承运人就应当承担责任。

（2）赔偿责任限额采“双梯度责任”。第一梯度，采取客观责任制。对于赔偿限额在10万特别提款权之内的人身伤亡赔偿，不论承运人有无过错，都应当承担责任，除非是由于旅客自己的原因造成的。第二梯度，采取过错推定责任制。如果索赔人提出的索赔额超出10万特别提款权，而承运人证明自己没有过错或者证明伤亡是由于第三人的过错造成的，承运人不承担损害赔偿责任，否则，承运人必须承担责任。但是，在任何情况下，索赔人都必须举证，证明其提出的索赔额就是其遭受的实际损失。同时，10万特别提款权只是一个限额，实际损失低于10万特别提款权的，根据旅客遭受到的实际损失予以赔偿。

2.航空器对地面、水面第三者损害的赔偿责任

对这一问题，尽管早在1952年就有《关于外国航空器对地（水）面第三方造成损害的公约》（简称《罗马公约》）作出了规定，但因批准国不多，没有形成统一的国际法规范。

为推动1952年《罗马公约》现代化的工作，国际民航组织先后召开了《罗马公约》现代化的6次小组会议。2009年4月20日至5月2日，国际民航组织在蒙特利尔通过了新的《罗马公约》。新公约的核心在于运营人的双梯度责任体制。第一梯度下，运营人对第三方造成的损害不论是否有过错，均以航空器最大质量为基础承担一定限额内的赔偿责任；第二梯度下，超出限额的部分对航空器运营人适用过错推定责任原则，即损害发生后，推定运营人有过错并由其承担责任，除非运营人能证明其对损害的发生无过错，第二梯度的赔偿是没有限额的。