产业政策理论研究基础

产业政策研究往往涉及三个层面，产业政策体系完整性分析、产业政策效果分析(包括投入与产出分析、质量分析)以及产业政策执行与调整反馈研究。

一、政策科学与政策分析

1951年，斯坦福大学出版了拉纳(Daniel Lerner)和拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)主编的《政策科学:范围和方法的新近发展》一书，该书被认为是现代政策科学诞生的标志，并由此逐步形成了两种基本范式，即拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统和以林德布洛姆等人为代表的政策分析传统。^[45]

(一)政策科学

拉斯韦尔被誉为“现代政策科学创立者”。1950年他在与卡普兰(Kaplan)合著的《权力和社会:政治研究的框架》中首次正式使用“政策科学”这一概念。他对社会科学中的政策研究方向即政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学的基础。他认为，政策科学或社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零碎的专门化，确立一种全新、统一的社会科学。^[46]

公共政策是政策主体、政策作用的对象，即政策客体与政策环境相互作用的过程和产物。根据大卫·伊斯顿(David Easton)等人提出的系统模型的解释，政策过程总是处在需求、支持“输入”与价值、财富“输出”的循环往复之中，政策输出产生新的要求，新的要求进一步导致政策输出，政策不断地得以调整与完善，逐渐接近政策目标。^[47]

新古典经济学家提出了他们的核心假设、类别和理论，转移了政策研究的重心。结果是，标志公共选择理论或实证政治经济学等各种名称的研究取向，现在已经在政策研究的核心地带占据了重要位置。^[48]

政策研究的政治学一翼有非常强烈的多元论倾向，它把国家视作利益竞争的复合机器，利益各方都积极介入了决策过程中。政策研究过分强调国家，尤其强调处理政策问题时的法律——法规形式体系。政策研究的经济学一翼，即公共选择派。^[49]

(二)政策分析

政策分析(Policy Analysis，PA)，是一门对政策的分析、选择、执行和评价的全过程进行研究的新兴学科。它是当代欧美国家(特别是英美等国)的社会科学四个主要研究项目之一。早期政策分析着眼于政府决策行为的研究、决策的科学化和理性化；20世纪六七十年代，政策分析的视野扩大并涉及各种热点问题；70年代中期以后，开始侧重政策分析的“趋后倾向”；进入80年代，政策分析发展趋势开始进入比较公共政策的研究阶段，研究重点已从政策咨询、政策执行转向“政策效率”。政策评价使用模型有系统模型，系统生态学模型，B/C(费用/效益模型)、E/C(成本效能)分析，战略管理模型，多属性效用理论等。^[50]

针对文化产业领域，英国DCMS机构发展出一种评估文化政策投资的框架。其评估方法包含三个步骤:首先，发展一个政策矩阵以提供一种分类法来明确和辨认既有的不同种类的文化政策以及政策目标，特别是它们如何介入目标；其次，每一种政策的基本原理既涵盖了如何理解文化政策介入范围的经济原理，同样也包含了介入路径涉及的多样化的原理与评估关于介入的各种争论的鲁棒性；最后，列举政策发挥影响的证据，提供政策介入文化领域产生积极作用的佐证，进而描述政策预期带来的积极效果和对其测量的方法。表1.2主要提供了分析框架中的要素。^[51]

表1.2　评估文化政策影响的框架

来源:DCMS机构2007前沿经济报告(Frontier Economics 2007 A REPORT PREPARED FOR DCMS)

二、规制研究理论

张新华(2010)从广义上作出如此诠释:政府规制是政府干预经济的一种形式，是政治过程和经济过程的结合体。^[52]

(一)规制的内涵

卡思(Alfred E.Kahn)认为，规制的实质是“政府命令对竞争的明显的取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效”。斯蒂格勒(Stigler)认为，规制就是国家强制权力的应用，他将规制定义为“产业所需要的为其利益所设计和操作的一种法规”。^[53]从根本上说，政府规制是在市场经济条件下，政府对市场运转问题的一种纠正，其目的在于维护正常的市场秩序，提高资源配置效率，增进社会的福利水平。

(二)直接规制和间接规制

根据政府是否直接干预企业决策的标准，政府规制分为直接规制(direct regulation)和间接规制(indirect regulation)。其中以形成并维持市场竞争秩序的基础，即以有效发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的、不直接介入经济主体而仅制约那些阻碍市场机制发挥职能的行为的政策，属于间接规制。间接规制由司法部门通过司法程序实施，其法律依据一般包括反垄断法、商法和民法等。直接规制则是以防止发生与自然垄断、信息不对称、外部不经济及非价值物品有关的，在社会经济中不期望出现的市场结果为目的，通过政府认可和许可的法律手段直接介入经济主体的决策。直接规制由政府有关行政部门直接实施。^[54]

(三)规制失灵与规制改革

由于规制的存在，过分或不当地限制市场竞争会造成资源配置效率低下，形成规制失灵。规制失灵的存在引起了人们对政府规制的反思和改革。政府规制改革的方式一般分为激励性规制和放松规制。激励性规制是一种较温和的改革措施，其目的是通过适当的刺激，使被规制企业的内部效率提高，它所采用的主要方法有区域间竞争、特许权投标制、价格上限规制和社会契约制。放松规制是较为激进的改革措施，主要是在市场机制可以发挥作用的产业，完全或部分取消对规制产业的进入、价格、投资、服务等方面的经济性规制，促进企业间竞争，提高效率，增加社会福利。^[55]

(四)出版业规制

外部性是现代经济学研究的重要范畴，是市场失效的重要表现之一。当个人或厂商的一种行为直接影响他人或社会，却没有支付相应成本或得到相应的补偿时，就出现了外部性。外部性意味着个人和厂商没有承担其行为的全部后果。按照外部性产生的经济后果，可以将其分为负外部性和正外部性。市场机制无力对产生外部性的个人或厂商给予补偿或惩罚，这就需要政府出面对具有外部性特征的行业和领域进行政府管制。出版业是具有外部性的行业，这是由于出版物“是一种典型的外部性产品”^[56]。

出版物一般被认为是准公共物品。世界各国根据各自的国情，对不同出版物依据其公共物品属性的强弱，采取不同的管制方式。^[57]目前，中国出版业规制的内容主要包括进入规制、内容审查、书号控制、出版社经营范围、中小学教材、激励性规制六个方面。^[58]

三、传媒政治经济学

刘晓红(2007)认为，要理解传播业，就必须理解驱动和制约消费支出和广告支出的因素，需要理解市场这只看不见的手的作用，在资本主义生产方式中，生产工具、资本、劳动力等都是通过竞争市场来获得的。大众传播业还受到国家公共政策影响，而且公共福利政策、教育政策等也会对公众的消费造成影响。^[59]

(一)传媒政治经济学对国家与大众传播的研究视角

传播政治经济学对国家与大众传播研究视角集中在两方面:一是国家是大众传播最大的使用者，二是国家是大众传播业的管理者和政策制定者，对大众传播业具有一定的控制和建构作用。^[60]

在西方国家，大众传播业已经成为利润丰厚的产业，成为国家经济体系的一个重要支柱，因此，国家主要是从产业政策的制定和产业管理的角度出发来影响传播业的变迁。在20世纪70年代末，美国率先采取电信解除管制政策，解除或减轻了对电子媒介产业的各种限制。这一政策很快影响了欧洲。^[61]

莫斯可(Vincent Mosco)认为，当代西方国家对传播业的建构可以从商业化、自由化、私有化和国际化四方面来说明。它们都表明一种共同的趋势，即西方资本主义国家逐渐减少对传播业的干预，传播业发展越来越市场化，遵循自由市场的原则，而国际化则进一步推动这个趋势在世界范围内发展。^[62]

(二)政策方面相关研究

除了在英、法以及北欧国家涌现了一批政治经济学者之外，在意大利、西班牙也出现了传播政治经济学研究学者群，他们所出版的刊物也产生很大影响，如西班牙刊物《Telos》探讨了传播新技术的政治经济和政策问题。^[63]

政治经济学也从政策科学的发展中获益。政策科学的研讨范围很广，它有两个重心，他们在各自的轨道上围绕一系列研究取向，与之相辅相成。一个重心在以国家为首的政治分析上，另一个重心则在经济，目的是在政治、社会、文化生活中推行所谓的新古典主义(Posner，1992；Stigler，1988)。传统地看，政治经济学试图从特定时期占统治地位的资本形态来读解国家等上层建筑，因此，它能从国家构成角色的严谨研究中获益。^[64]

(三)亚洲传媒政策法规新趋势

2000年年末以来，亚洲传媒业及其政策体系继续发生结构变迁，全球传媒业景观因此别开生面，相关理论反思应运而生。^[65]当前传媒制度全球化的突出表现是传媒垄断机构竞争及与此相适应的传媒政策法规的全球化。^[66]

传媒数字技术、放松管制、跨国公司、WTO(世界贸易组织)等世界性或区域性组织构成了这一全球化浪潮的发动机、商业网络及其政策法规保障体系，程度不同地引导着亚洲传媒政策的变迁，跨国合作、投资自由化、传媒管制放松、产权制度转型等成为亚洲国家传媒领域较为普遍的现象。^[67]

【注释】

[1]Lasse Korsemann Horne.Apps:A Practical Approach to Trade and Co-Financed Book Apps.[J].Pub Res Q(2012)28:17-22.DOI 10.1007/s12109-012-9257-4.

[2]赵玉山:《出版业的数字化趋势与应对策略》，《科技与出版》2002年第6期，第48页。

[3]林穗芳:《电子编辑和电子出版物概念、起源和早期发展》，《出版科学》2005年第3期。转引自张立:《数字出版的若干问题讨论》，《出版发行研究》2005年第7期，第14页。

[4]徐丽芳:《数字出版:概念与形态》，《出版发行研究》2005年第7期，第7页。

[5]书生之家:《数字出版，引发书业革命》，《中国电子与网络出版》2003年第4期，第17页。

[6]徐丽芳:《数字出版:概念与形态》，《出版发行研究》2005年第7期，第8页。

[7]张立:《数字出版相关概念的比较分析》，《中国出版》2006年第12期，第11-14页。

[8]吴江文:《2009年数字出版研究综述》，《中国出版》2010年第3期(下)，第35页。

[9]阎晓宏:《关于出版、数字出版和版权》，《现代出版》2013年第3期，第6页。

[10]政策文本来源:新闻出版总署—政府信息公开—政策法规，http://www.gapp.gov.cn/govpublic。

[11]《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，http://www.gapp.gov.cn/govpublic。

[12]政策文本来源:新闻出版总署—政府信息公开，http://www.gapp.gov.cn/govpublic。

[13]政策文本来源:新闻出版总署—政府信息公开，http://www.gapp.gov.cn/govpublic。

[14]中国数字出版产业年度报告课题组:《2011-2012中国数字出版产业年度报告摘要》，http://www.chinaxwcb.com/2012-07/26/content_247895.htm。

[15]2012年新闻出版产业报告发布图书报纸总印数增长趋缓，http://news.xinhuanet.com/book/2013-07/11/c_124988318.htm。

[16]中国新闻出版研究院:《2012—2013中国数字出版产业年度报告摘录》，www.chinaxwcb.com-http://www.chinaxwcb.com/2013-07/11/content_272462.htm。

[17]政策文本来源:新闻出版总署—政府信息公开，http://www.gapp.gov.cn/govpublic。

[18]政策文本来源:新闻出版总署—政府信息公开，http://www.gapp.gov.cn/govpublic。

[19]文化部关于印发《文化部“十二五”时期文化产业倍增计划的通知》，http://guoqing.china.com.cn/zwxx/2012-03/02/content_24782595.htm。

[20]文化部、财政部发布《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》，http://www.ce.cn/culture/whcyk/gundong/201112/21/t20111221_22939398.shtml。

[21]第二次机器革命核心观点，http://finance.qq.com/a/20140903/001053.htm。

[22]〔英〕约翰·B.汤普森:《数字时代的图书》，张志强等译，译林出版社2014年版，第326页。

[23]许玉龙:《重视产业政策研究 发挥产业政策作用》，《农村金融研究》1987年第11期，第9页。

[24]〔英〕阿格拉:《欧洲共同体经济学》，戴炳然等译，上海译文出版社1985年版，第132页。

[25]〔日〕下河边淳、管家茂:《现代日本经济事典》，中国社会科学出版社1982年版，第192页。

[26]〔日〕小宫隆太郎等:《日本的产业政策》，国际文化出版公司1988年版，第3-6页。转引自张泽一:《产业政策的影响因素及其作用机制》，《生产力研究》2009年第10期，第116-117页。

[27]转引自杨沐:《产业政策研究》，上海三联书店1989年版，第3页。

[28]江小涓:《经济转轨时期的产业政策》，上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第8页。

[29]转引自芮明杰:《产业经济学》，上海财经大学出版社2005年版，第454页。

[30]毕伟:《出版产业的市场作用机制及产业调控政策》，《中国出版》1998年第6期，第6页。

[31]刘慧敏:《新时期我国产业政策的类型和表现形式——访国家计委长期规划和产业政策司副司长刘鹤》，《中国投资与建设》1994年第7期，第10-11页。

[32]董静、李本乾:《欧美传媒产业规制及模式》，《当代传播》2006年第5期，第38-41页。

[33]杨海军、王成主编:《传媒经济学》，高等教育出版社2008年版，第61-62页。

[34]张京成、沈晓平、张彦军:《中外文化创意产业政策研究》，科学出版社2013年版，第25页。

[35]欧阳坚:《文化产业政策与文化产业发展》，中国经济出版社2011年版，第61页。转引自杨吉华:《文化产业政策研究》，中共中央党校博士学位论文2007年。

[36]刘希宋、夏志勇:《全面建设小康社会的我国支柱产业的选择》，《工业技术经济》2004年第23卷第5期，第48-52页。

[37]李川:《我国创意产业政策有效性的评价研究》，电子科技大学博士学位论文2009年，第116页。

[38]《目前政府介入产业研究发展政策之检讨与评估》，经济部、工业局、中华经济研究院编印(台湾地区)。转引自张雅娴、苏竣:《技术创新政策工具及其在我国软件产业中的应用》，《科研管理》2001年第4期，第65-66页。

[39]周正兵:《我国出版产业政策演变及其趋势——兼及对出版产业“十二五”规划的建议》，《中国出版》2010年第11期(上)，第31页。

[40]黄先蓉、赵礼寿、阮静:《出版产业政策的价值取向与原则的制定》，《中国出版》2011年第6期(上)，第26-29页。

[41]黄先蓉、赵礼寿、刘玲武:《数字技术环境下的出版产业政策调整——基于2000年—2010年数字出版的政策分析》，《编辑之友》2011年第7期，第15-18页。

[42]黄先蓉、赵礼寿、阮静:《出版产业政策的价值取向与原则的制定》，《中国出版》2011年第6期上，第26-29页。

[43]陈守明、李永、程德理:《技术发展中的产业政策》，化学工业出版社2010年版，第13页。转引自高志前:《产业技术政策的内涵与功能》，《中国科技论坛》2008年第3期，第48-51页。

[44]黄先蓉、赵礼寿、刘玲武:《数字技术环境下的出版产业政策调整——基于2000年—2010年数字出版的政策分析》，《编辑之友》2011年第7期，第15-18页。

[45]陈振明:《政策研究领域的两种基本范式》(这里删去原文的正标题“是政策科学，还是政策分析？”)原载《政治学研究》1996年第6期。转引自陈振明:《政治学前沿》，福建人民出版社2000年版，第325页。

[46]Daniel Lerner and Harold D.Lasswell，The Policy Sciences:Recent Development in Scope and Method，Stamford，CA:Stamford University Press，1951，pp.3-4.陈振明:《政策研究领域的两种基本范式》(这里删去原文的正标题“是政策科学，还是政策分析？”)原载《政治学研究》1996年第6期。转引自陈振明:《政治学前沿》，福建人民出版社2000年版，第326页。

[47]陈振明:《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第36页。

[48]〔加〕文森特·莫斯可:《传播政治经济学》，胡正荣译，华夏出版社2000年版，第241页。

[49]同上书，第248页。

[50]高长云、鲁德胜:《政策分析与环境政策》，《生态经济》1991年第3期，第15-16页。

[51]Michael Ridge Damien O’Flaherty Amy Caldwell-Nichols Richard BradleyCatherineHowell.A framework for evaluating cultural policy investment.Frontier Economics 2007 A REPORT PREPARED FOR DCMS.

[52]张新华:《转型期中国出版业制度分析》，中国传媒大学出版社2010年版，第9页。

[53]臧旭恒等:《产业经济学》，经济科学出版社2005年版，第443-444页。转引自张新华:《转型期中国出版业制度分析》，中国传媒大学出版社2010年版，第66页。

[54]〔日〕植草益:《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社1992年版，第22页。

[55]张新华:《转型期中国出版业制度分析》，中国传媒大学出版社2010年版，第67页。

[56]陈昕:《中国出版产业论稿》，复旦大学出版社2006年版，第14页。

[57]张新华:《转型期中国出版业制度分析》，中国传媒大学出版社2010年版，第68-73页。

[58]同上书，第89页。

[59]刘晓红:《西方传播政治经济学研究》，上海出版社2007年版，第55页。

[60]同上书，第79页。

[61]同上书，第82页。

[62]刘晓红:《西方传播政治经济学研究》，上海出版社2007年版，第84页。

[63]同上书，第41页。转引自文森特·莫斯可:《传播政治经济学》，胡正荣译，华夏出版社2000年版，第98页。

[64]〔加〕文森特·莫斯可著:《传播政治经济学》，胡正荣译，华夏出版社2000年版，第243页。

[65]John C.Reinard&SandraM.Oritiz，“Communication Law and Policy:The State of Research and Theory”.Communication Law and Policy.Vol.55.No.3.2005.转引自金冠军、孙绍谊、郑涵主编:《亚洲传媒发展的结构转型》，上海三联书店2009年版，第1页。

[66]RobertW.McChesney et al.(edit.)，Capitalism and the Information Age.New York:Monthly Review Press.1998；DayaKishanThussu，International Communication.London:Arnold.2000；Albert N.Greco(edit.).The Media and Entertainment Industries.Boston and London:Allyn and Bacon.2000.

[67]金冠军、孙绍谊、郑涵主编:《亚洲传媒发展的结构转型》，上海三联书店2009年版，第6页。