政策下乡的传播路径及其运作逻辑

四、政策下乡的传播路径及其运作逻辑

新中国建立以来，我国实行的是统一社会政策分级决策体制，一项国家政策的传达，是由中央政府自上而下逐级传递的过程，带有浓厚的科层化色彩，农民获取政策信息的渠道主要是依靠组织传播的渠道。随着广播电视在农村的发展普及以及农村基层政权的改革，大众媒介逐步取代组织渠道成为农民获取政策信息的主要渠道。不管是大众传媒的勃兴，抑或是组织传播的式微，在中国这样一个乡土社会中，人情、面子一直是人们生活中的重要元素，因此，在政策信息的传播过程中，人际传播自始至终也发挥着不可替代的作用。

然而，有研究表明，信息的极度缺失是目前农村的普遍现状。“一方面大众媒介提供了大量的信息，但是这些信息中又严重缺乏受众所需要的有价值的、对自己有用的信息……在政策传播的过程中，信息在不同层次传播环节中缺失了，许多有利农民的政策并没有落到实处。”^[8]并把政策在不同层次的传播环节中，传播信息的失真、流失、截流等现象称之为政策信息的缺失。而且认为正是我国农村社会自身存在的弱点、政府科层体制造成的组织传播渠道的不畅以及大众传播对农民需求的不准确定位等造成了涉农政策传播的缺失与低效。

1.大众传播：农民与国家的“零距离”接触

在广播电视等大众媒介还没有进入农村之前，农村对信息的接收主要是依赖于党政体系以及人际传播的方式。安德森曾经提出了“想象共同体”的概念^[9]，研究了大众媒介对于民族意识、身份意识建构的重要意义，我们从这个角度出发，可以发现和理解当时乡村的“国家想象”所具有的悖论性，一方面是由于缺乏大众媒介的直接介入，导致乡村与国家的“距离”很远；另一方面是基于体制性的组织传播模式促使了“国家意志”在农村的有效实践，当然这是以“国家与社会”关系为基础的。

在改革开放之后，国家主导政策的变化促使了“乡村”政治含义的逐渐衰退，国家意志从“乡村”进行了部分的撤离，“乡村”开始越来越具有自治的形态。这个时期，组织传播的效果也就开始淡化，以广播、尤其是电视为代表的大众媒介在农村的普及，成为村庄了解国家政策的重要渠道。1990年以前，广播是农村的主要传播渠道，不论是有线广播还是无线广播都在当时的对农政策传播中发挥了重要作用。虽然无线广播的发展一直比较平稳，但是电视的出现和普及，对整个广播事业的冲击很大。可以说，自1990年以后，电视已经逐步取代广播成为农村政策传播的主要渠道。

大众媒介对政策的传播具有直接性，它不像组织传播那样具有严格的层级制，因此大众媒介的政策传播更具有信息接收“平等”的味道。乡村能够通过收听广播收看电视的方式，最直接地了解国家政策，实现与国家政策的“零距离接触”。以这种方式，它建构了一种新的村民与国家权威之间的想象性关系，这种关系还会对村民与乡村干部的关系、村民对政策的接受和实践等都产生不容忽视的影响。

现如今，以J市为例，农村基本普及了有线电视，有些乡镇甚至开始有了数字电视，电视这一传统大众媒体成为当地农民及时了解国家政策信息的最主要的渠道。通过问卷调查的数据分析我们可以看到，电视成为绝大多数农民了解国家涉农政策信息最重要的渠道。另一方面，在对村干部的访谈中，大部分村干部认为，农民通过电视新闻或者网络等媒体能够及时了解到相关的信息。

“现在的农民对国家有什么惠农政策出台，都懂。外面的世界怎么样，他们都晓得。有些事情我们还不知道的时候，他们反而事先就知道了。”^[10]

调查还发现，现在村民对某项政策的认识和了解往往是从电视媒体开始，然后向村干部询问具体政策细节。

“一般地，电视上的中央新闻一般每天都要看的，看过了以后，比如说，最近我们扬州市搞了一个新农保，农民到老了以后每个月可以拿多少钱的，那现在我们江都市特别是我们樊川镇还没有启动，我们不好瞎宣传对不对？反正我们也是本村人，比如说村里有人看到我们了，说，书记啊，人家那里不是搞了什么，退休好拿钱啊什么的，我们这什么时候开始啊。我说你先别着急，我们这里一开始，我们首先就跟你们宣传。”^[11]

于是，我们不难发现，“在当下的中国农村，政策信息的传递模式就从以前组织传播模式的‘层层过滤推进’变成了大众传播式的从中央到农民的‘直达’”^[12]。农民与国家的这种“零距离”接触虽然在一定程度上有利于基层民主建设和信息公开，但同时这种“直达”式的政策信息传播模式反过来又对基层组织的工作带来了很多负面作用。考虑到文本形态的国家政策在进入基层成为实践形态的政策之时，会按照某种特定的逻辑开始运转，最终的政策结果往往并不取决于当初政策制定时的理论预设和良好的愿望，而在于这种逻辑在实践过程中对政策的修正程度，在于实践本身。^[13]因此，“变通和扭曲政策在干部理解起来并不是违反政策精神的行动，在一定意义上还是应当鼓励的行为，只要没有产生不可原谅的极为严重的后果”^[14]。但是，当农民可以通过大众传媒直接接收到中央政策时，他们便会从自己的切身利益出发对政策进行理解，而不会考虑当地的具体情况。这样一来，一旦农民通过村干部了解到的政策信息与他们通过大众媒介了解到的政策有出入的话，便会造成他们对基层干部的抵触与不信任，对农村干群交流造成障碍。通过访谈我们了解到，在J市当地，这方面最明显的例子便是拆迁补偿时，村民总会拿北京、上海等地的补偿标准作为讨价还价的筹码。

“比如说，像那个低保户，每个地方即使再富裕它也有贫穷的人，我们村里也有低保户，他就说电视上也登了，人家城市里每人每月都是200多、300多，我们只有这么一点点啊。”^[15]

因此，虽然大众传播在由于其强大的覆盖范围与可接近性成为农民了解国家政策的主要途径，但正如已有研究指出的那样，大众传媒对乡村治理所起到的作用并不一定都是正面的。由于我国幅员辽阔，东中西部地区差异较大，对于某一项国家政策来说，不可能符合每一个地区的实际情况，但是作为宏观调控的一种手段，要中央政府详细地针对不同地方制定不同的涉农政策也是不现实的。这就造成了国家政策的宏观性与地区差异的微观性之间的冲突。农民通过大众媒介了解国家政策增加了政策信息的透明度，同时也给乡村治理工作带来了困境。当政策的传播过程由“层层推进”变为“直达”时，“国家政策在实践过程中因地制宜的创造性变通就要受到相当程度的抑制。农民通过媒体的政策报道可以直接了解到各级政府的政策文本，却无从知晓政策实践的整个过程，无法知道有多少复杂的因素需要综合考虑”。^[16]因此，如果农民发现基层干部对国家政策的执行与国家政策规定有出入的时候，他们对基层干部的信任程度便会降低，在执行政策的时候有抵触情绪。长而以往，基层干群关系日益恶化，不利于乡村地区的治理和稳定。

另一方面，虽然以电视为代表的大众媒介是农民了解国家涉农政策的主要渠道，但是，大众媒介对农村受众的关注却十分有限。农民人口占中国人口的绝大多数，而现在的大众传媒的目标受众却大部分为都市群体，大众媒介所传播的信息无论是在内容上还是在形式上都与农村受众的现实需求有着明显的错位。再加上大众传播媒介为了自身的生存与发展，势必会把更多的精力放在经济更加发达的城市。而农村地区由于收入水平、消费水平都远远赶不上城市，以农民为目标受众群体的传播不但不能给大众传播媒介带来很丰厚的收入，甚至很多的对农传播的节目一直处于亏损的状态，成为各大媒介淘汰的对象。于是，农村受众在大众传播过程中有着明显的缺位。

另外，由于农民知识文化水平相对较低，大众媒体在国家农村政策信息的传播过程中并没有一套话语转化机制将信息转化为农民可接受的表达方式，这就使得农民受众和传播内容之间存在“知识沟”。造成这一现状很重要的原因之一就是农民作为传播受众的话语缺失。国家出台各项涉农政策的目的都是促进农村经济发展，提高农民生活水平，改善农民生活状态。但是，不管是在政策的制定出台，还是政策的传达过程中，抑或是对政策的评价态度，农民作为政策的受惠者却很少发出过自己的声音。长期以来，在自上而下的政策传播以及执行体制中，农民一般是被当作“被传播”和“被实践”的对象，一些有利于农民的政策之制定也往往是基于政府和学界对农民利益的想象，本应该作为政策受益主体的农民却常常处于“失语”的状态。

由于大众传媒在农村的影响巨大，因此大众媒体更应该采取适合农民的有效传播方式，积极满足村民对于信息传播的需求。但从目前的实际情况来看，这一点并不理想，存在着很多的缺陷。这些缺陷造成了大众媒介在国家政策的乡村传播中所具有的矛盾性作用，即一方面随着电视、广播等大众媒介在乡村的普及，大众媒介已经深刻地改变了乡村信息的来源，成为村民接触信息的最主要渠道，这在我们的调查中也得到了证实。但另一方面，大众媒介却难以满足村民对国家政策之类信息的真正需求，村民把对政策的深入了解更寄托在其他的传播方式上。

2.组织传播：自上而下的路径依赖及其退化

组织传播一直在政策传播中扮演着重要的角色，尤其是在革命年代以及新中国成立后的前30年间，严密的党政组织架构为组织传播的有效性奠定了基础。组织传播依赖于层级制的组织方式以及组织内部对组织的忠诚。层级制的组织方式是党政政策自上而下传播的渠道，它以“文件”的方式，传达着上级组织的权威话语，这种权威和组织传播能够相互促进，一方面“权威”是政策能够得以被传播和接受的基础；另一方面“红头文件”的话语表达方式也促进了权威的自我生产。正是这种严密的组织方式以及组织的权威象征促使了组织传播在政党的各种政策传播和被接受的过程中发挥着重要意义。

其中最有力的体现就是政府文件的传达。一般来说，在组织传播体系内，重要的农村政策都是通过文件层层过滤推进的。作为最基层的村级组织，村支部和村委会在宣传政策上依据的则是上级的文本。以新农保政策为例，由于J市当地还没有全面推行这项政策，有些村民在电视上看到有关消息后会向村干部咨询，村干部的解释往往是由于上级政府具体的文件还没有下达，因此他们也不能直接向农民表态。

“我们没有接到任何这方面的文件，所以我们也不敢瞎宣传，我们只能说等到这个工作一开始，我们就立即和你们讲。”^[17]

而在村组织层面上，国家政策的宣传仍然延续着相似的路径：从村支部到党员，从村委会到村民小组长，再到普通村民。比如，某村支书提到：

“每年都有那个中央一号文件，我们就是把它翻印成那种粉红色的纸张，每家每户发放。召开不同层面的会议，村组大会，党员大会，然后是村民代表大会。先召开不同层面的大会，然后就是让村组干部把每年的惠农政策翻印成宣传单，然后就发放到户。”^[18]

类似的，在X镇F村对该村村委会主任进行访谈时，她也提到相似的过程：

“村里呢开始就是先开党员扩大会议，党员要起先锋模范作用啊，然后村组干部会，再到小组会议，做到家喻户晓。还有，我们现在宣传都是有公示栏的，这个一般集镇上的人都能看见。另外呢，就是说，每个组都有小组长，小组长宣传。像今年那个全面小康建设标准，家家发的有那个卡片。我们村委会的干部，每个人，必须要到各个组，了解他们的热点、难点、焦点问题，然后想办法怎么解决问题。再一个就是电话咨询，问他有没有搞清楚，对小康村的标准有没有掌握。再一个就是我们会抽查，现在通讯也方便嘛。”^[19]

然而，“文本形态的国家政策在进入基层成为实践形态的政策之时，会按照某种特定的逻辑开始运转，最终的政策结果往往并不取决于当初政策制定时的理论预设和良好的愿望，而在于这种逻辑在实践过程中对政策的修正程度，在于实践本身”^[20]。换言之，国家政策的文本范式与实践模式并不一定是一致的，往往是存在出入的。进而言之，农民对政策的评价，依据的并不是政策文本的表达，而是政策文本与实践结果之间的“距离”。这个距离越小，则满意度越高，反之则越低。

另外，组织传播系统在传播政策的过程中，也在对政策进行自己的学习和理解，以及对政策进行阐释。各级地方组织既是政策的接受者也是传播者和阐释者。在这样的组织传播机制中，不同的群体享有不同的接收信息权力，不论是接收信息时间的先后还是信息的多少，都反映了这种自上而下的传播背后蕴含的信息权力本质。各级组织在接收政策并对政策进行了学习和理解之后，组织内部的传播模式就开始发挥着重要意义。它以“座谈会”、大会、文件学习活动、学习总结等方式将政策传达到基层组织中的成员中。

除了文件下达与政策学习等间接渠道之外，村民会议则是农民可以直接接触到的最主要的组织传播方式。但是，随着基层组织政权的改革，村村合并，使得原来传统意义上的“熟人社会”不复存在。现在的J市农村大多数都经历了村村合并，每个村的面积和人口都大幅度增加，村民之间、村民与村干部之间互不认识的情况也越来越多，以前农村各家各户串门的热闹情形已经很少见了。由于现在每个行政村的面积都很大，村委会所在地的村民对村干部可能会更熟悉，但是距离村委会较远的村民有些甚至都不知道村委会在哪里，不知道现任的村干部是谁，因此，把村民集中起来召开村民大会的做法已经没有现实条件了。村民对这种情况的不满情绪也比较普遍，在D镇和G镇对当地村民进行访谈时，村民们都提到了这个问题：

“以前没有合并的时候，村干部还集中开会。现在都没了，哪个来开会啊？认不得哪个是书记，哪个是主任。以前的村部就在附近，找起来方便，办事也好商量。现在搬到另外一个村去了，没事不去找他们。”^[21]

“现在村与村并，乡与乡并，大的并小的。干部变少了，减轻农民负担，但是现在跟干部也没什么来往了。干部也不跟群众开会了。村干部现在就搞搞卫生啊，迎接检查啊，就做这些。”^[22]

尽管组织传播依然在组织自身的传播中发挥着重要作用，但由于“政治”从“社会领域”的逐渐撤退，它在“社会”领域的传播中作用开始衰退。首先是大众传播媒介的崛起，这改变了村庄政策信息的接受方式。当电视几乎走进了每个村民家庭的时候，它的深刻意义在于对农民“日常生活政治”的影响，比如对政策的接收方式和解读，对“国家权威”的想象等等。另外，乡村社会，不管是费孝通所说的“熟人社会”，还是贺雪峰所说的“半熟人社会”，人际传播的方式都会在政策的接收以及解读、认同中发挥着重要作用。这些因素都客观上削弱了组织传播的效果。

如前文所述，组织传播在我们的体制中曾扮演着重要的角色，属于正式的国家政策传播渠道，是政策自上而下传播以及贯彻落实的主要渠道。组织的科层制特点以及严密性都为政策的传播、普及、深入以及最后被实践提供了保障。但随着社会的发展，大众传媒开始崛起，电视、报纸、广播以及新兴的互联网等都成为政策传播的重要渠道，尤其是对于发达的地区而言。与此同时，传统的组织传播并没有“与时俱进”，而是延续了传统的路径，忽视了新的传播条件下各种对组织传播的影响因素。目前的组织传播依然是刻板的、“枯燥”的，对于不同级别之间的传播是以文件的方式，对于组织内部的传播则是以会议的方式。这导致组织传播难以发挥应有的传播效果，某种程度上处于缺失的状态。仅有的党员会议、村民会议，也往往是村干部作为传播的主体对村民进行“单向度”的传播，没有发挥组织传播应有的功能。

另外，村庄自身也有一些传播的方式，比如村委会门前的村务公开栏，以及宣传栏、标语等方式。但由于村委会自身权威的衰落以及对信息公开的不重视甚至不作为，导致了村务公开栏也形同虚设，宣传栏、标语、横幅等方式所发挥的作用也十分有限。

3.人际传播：乡土人情运作中的政策动员

在涉农政策信息的传播过程中，人际传播的作用不可小觑。以“乡土人情”为主要特征的乡村社会，村庄的居住格局、村民之间的“串门”“闲谈”生活，都使得人际传播的活动非常丰富，成为获取和交流各种信息的主要渠道。事实上，尽管广播电视传媒使得村民能够最直接地接触到国家政策，实现与国家政策的零距离接触，但从村民的文化水平来看，多数人对于国家政策的认知也只能一知半解，即使通过大众传媒接触了有关政策，也不一定能够理解。实际上，真正主动依靠广播电视和报纸杂志获取并能理解政策信息的人群主要是村干部以及一些村能人。对于普通村民来讲，与干部能人、亲朋友邻的交流才是他们获取并进一步理解信息的主要渠道。

人际传播的意义不仅如此。基于村庄文化所形成的村庄舆论格局，人际传播对于村民能够在多大程度上接受政策、是否会积极地实践政策等都具有大众传播、组织传播所不能达到的传播效果，甚至能够起到其他传播形态所不具有的政治动员功能。此前关于乡村社会政策传播的研究成果更多地是集中在大众传播和组织传播上，但却忽视了“地方知识”对于国家政策传播和实施中的影响。

现代化进程在深刻改变城市生态的同时，也在逐渐改写着农村文化与农民日常生活。但从目前农村的现代化进程来看，传统文化部分开始瓦解，但也有一部分仍在发挥着维系农村社会的作用，比如人情面子的运作。因此在乡村传播中，人际传播往往发挥着比其在城市中更为重要的作用，它是村民对于国家政策信任、支持、解读的非体制渠道。比如乡邻的闲谈、抱怨、相互诉苦等都会影响到村民对国家政策的认知。尤其是一些乡村舆论领袖、乡村知识精英，其依靠人际传播的方式对政策的传达具有重要的意义。比如，一般来说，一项政策信息很难同时传达给所有的农村受众，往往是农村社会中比较活跃的一部分人先得到某项信息，然后再传递给其他村民。这部分人在农村社会中有一定的地位和威信，即当地的意见领袖。他们不仅对于政策信息到达每一个村民起着重要作用，而且对村民关于各项政策的解读和理解发挥着舆论引导的功能。

通过访谈，我们也了解到，在农村这样一个传播环境中，要想让农民积极响应国家的某项政策，单单依靠组织传播的渠道是远远不够的，尤其是在农民对政策有抵触情绪的初始阶段，通过人际关系来动员群众是干部工作的主要方式。

国家的各项政策从宏观上决定了农村社会的生活方式，但是政策要真正起到作用还必须依靠切实有效的传播和落实。“政治合法性是政治认同的产物，而信息传播是政治认同产生的必要条件。”^[23]所谓“上面千条线，下面一根针”，不管国家出台了多少惠农政策，要真正让农民得到实惠还必须要通过村干部——基层政权代理人来贯彻落实。除此之外，农村里的乡村精英对普通农民受众关于政策的解读也有着重要的影响，他们在国家政策传播中扮演着类似于舆论领袖的作用，他们对国家政策的认知也会影响到国家政策的传播效果。

亚历山大・乔治认为：“政策的合法性由规范—道德结构和认知基础组成，前者确立了政策的可取性，后者确立了政策的可行性。”^[24]所以，要取得民众的高度认同，或要得到更为符合民意的合法性，政权首先要在政策的制定和目标上反映出政权或国家的价值观；其次要使得政府和民众在具体的政策上达成共识，这主要取决于政策输出是否能够提供更好的福利、更为安全的秩序以及更加健全的权利体系；最后还需要平衡好这些措施之内和之间的各种冲突，以获得一个良好的综合评价。然而，在农民“倒金字塔”式的政策信任路径依赖下，当前农村政策在基层的传播并未能轻易取得农民的认同。

在谈到关于现在农村政策执行难的问题时，某村支书坦白地告诉我们说：

“现在农村工作不好做，农民对干部要做的事情抱有敌意，他们总以为是干部在瞎折腾，或者就是在搞贪污腐败。比如我们两年前要投资搞河道整治，但是农民觉得这个没必要，以为干部又在谋划贪污；还有我们前不久搞土地征用，那个时候刚好有上海征地补偿的新闻，农民从电视上看到以后，觉得农村土地补偿标准太低。他们就拿大城市的标准来跟干部讨价还价。他们现在只相信媒体，不相信干部……当然，我也是从小在农村长大的，我能够理解为什么现在农民对干部会有这样的敌意。我觉得，我们现在遭遇的这些，都是在为上个世纪90年代以来，到税费改革为止，干部在执行农村计划生育政策和税费政策的时候做下的事情还债。那个时候干部对农民不好，都是强制要求的。”^[25]

由此，我们必须回到关于政策传播与执行的历史记忆的语境中。事实上，合法性的规则、法律和民意基础，都高度依赖于对共同体和民众的社会记忆。从某种意义上而言，社会记忆是规则的真正主人，是法律的强大幕僚，是民意的潜在监护者。“记忆是对现在之所谓先前在场的引证”，也就是对习得知识的重复和对过去知识的创造性认识活动，具有保存经验并持续地注入实践的特殊功能^[26]。农村作为一个地域、文化和心理上的社区，其中农民对地方以及国家的认同的形塑过程其实也就是传播的运作过程。“人们从社区中吸收和攫取文化特质以形成集体共识，就是透过传播的机制，借由符号的传递与互动而渐次形成。而每一个成员的活动，也经由转换成各类象征符号，传递和储存在社区的集体记忆之中，并形成新的认同。”^[27]传播所形成的集体记忆与认同，是生活于社区中的人们的意义与价值的来源。因此，我们也就可以理解，为何在农民看来，基层干部传播的国家政策及其政策行为，都可能是要损害农民的利益的。我们可以将这个视为农民对于基层干部执行的过往的农村政策的一种“反抗性的社会记忆”。“在斯科特关于弱者的反抗形式中，就包括反抗性记忆，它通过刻意地保留或者修改对历史的回忆，直接服务于表达对现在生活状态的不满，从而否定导致此种生活状态的社会秩序和经济模式。确切地说，反抗性记忆是一种批判性记忆，它隐含的否定结构意味着其中存在着明晰的对手。”^[28]

也就是说，国家政策文本被援引以佐证普通农民的“政治正确”，而基层干部的过失则成为农民可以攻击的“历史罪证”。当然，这种对于基层农村政策传播的“反抗性记忆”或“反抗式解读”，只是在话语的层面上表达着“隐藏的文本”，它更像是一种社会情绪的宣泄，一种“想象的报复”，并未形成实际规模的集体行动。