科学发展观统筹下的社会管理理论与实践（代序）

石 英

21世纪第一个十年已经过去了，今天的社会管理领域既充满发展机遇又亟需积极应对挑战。一方面未来机遇与中国融入全球化进程中具有的时代特征和内在资源紧密相连，由于自身拥有的制度优势，能够逐步转变发展模式，化解发展难题，抢占发展先机。另一方面未来一些新旧挑战仍存，必须直面并化解难题：人民群众充满更高的生活期待和回报预期，经济发展转型仍需加力使劲，资源环境约束日益明显，经济、社会和生态文明建设如何协调发展，世界形势复杂多变、难以预料，等等。对此，亟需社会上下力量齐动员，形成合力，沉稳应对，有序解决。破题的关键在于如何做好新时期的加强和创新社会管理工作。与之相应的是，借助多元学科视角，深入阐述社会管理理论和实践，通过理论联系实际，推动社会管理理论创新和实践经验提炼，逐步转化成为促进实现全面建成小康社会目标、实现中国梦的动力源。

迈向科学化社会管理的中国实践

一般来说，我国的社会管理实践历程可以划分为三个发展阶段：第一个时期，由政府负责和承担所有的社会事务和生活领域，即改革开放之前的 “全能政府”阶段，政府的身影无处不在；第二个时期，经济发展是整个大社会发展的 “主旋律”，而经济因素也随之成为从上至下的动力主轴，即十一届三中全会之后的 “经济发展重于社会发展”阶段，经济发展处于优先地位，“GDP增长”成为彰显发展成绩的一个最重要指标；第三个时期，在已取得的改革成果和辉煌发展成就的基础上，推动经济与社会协调发展，注重从社会层面引导和促进改革深入，即十六届三中全会以来的 “加强和创新社会管理”阶段，而随着宏观意义上的社会发展日益复杂及其问题难解，在进入改革 “深水区”之后，寻求社会管理创新自然成为新的突破口和工作实践路径。

首先，在改革开放之前的计划经济时期，其时社会结构具有单一化的传统特征，单位制渗入社会生活多个领域，社会治理更多依靠的是传统社会管理控制体系，政府成为整个社会发展和资源配置的唯一的权威型管理角色，实行的是一种 “全能政府”的社会管理模式。由于当时经济发展的阶段性所限，市场经济尚没有培育起来，现在看来，那时的政府－市场－社会这一社会管理支撑基础较为薄弱，无法形成一个完整的互动链条。因此，那个时代往往推行的是政府－企业－社会的三位一体化的管理方式，由政府担当经济社会各个领域、所有事物，各项工作的全能管理者，在 “大政府”的思维影响下，采取 “全能政府”管理模式，在行政化管理思路中完成对现有的经济资源和社会资源的有效管理和合理调配。

其次，党的十一届三中全会的召开具有划时代的意义，通过抓住 “经济建设”这一时代主题，回应了 “国强民富”的发展目标，之前的政府工作重心逐步转移到经济发展层面。这一时期，政府的中心工作就是经济建设，确立了全面建立社会主义市场经济体制的目标。一定程度上，经济发展优于社会发展。以往的传统社会管理方式，更多的是通过加强行政管理，将社会控制延伸至基层社会的每一个角落，带有单位制色彩的传统社会管理控制体系作用明显。与计划经济时期不同的是，市场经济逐步成为这一个阶段社会发展的重点，本时期的社会管理工作是一种经济资源导向型的社会管理实践，整个社会管理工作与经济发展关系密切，其社会管理职能更多体现的是服务经济的社会管理功能和作用。

再次，党的十六届三中全会以来，我国社会结构已经发生了新的变化，由整体性社会逐步转变为多样化社会，传统的社会共同体在调整变化的同时与原子化个人共存，不同社会群体和社会阶层的利益需要协调和平衡，在此背景下，出现的一些社会问题和矛盾冲突使得社会管理工作面临着不少新挑战，社会管理的重要性日益凸显，加强社会管理工作的任务不断提上日程。党的十六届三中全会把政府职能定位为 “经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个领域，其中将社会管理明确定义为政府的主要职能之一，充分表明通过推动社会管理工作，能够逐步解决社会发展过程中的问题，确保经济高速发展、社会安定有序、人民生活幸福。党的十六届四中全会明确提出要构建 “党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局，强调要加强社会建设和管理领域的工作，不断推进社会管理体制创新。党的十六届六中全会提出了“完善社会管理，保持社会安定有序”的政策内容及其要求，奠定了社会管理的基本内容。党的十七大报告首次将 “社会”作为独立领域与经济、政治、文化并列，从此角度来强调 “完善社会管理，维护社会安定团结”。

2011年2月，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调 “各级党委和政府要充分认识新形势下加强和创新社会管理的重大意义，统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，把社会管理工作摆在更加突出的位置”。这是党在社会管理领域所作出的重大战略决策，明确了当前和今后一段时期加强和创新社会管理的指导思想、根本目的、基本任务、重点工作，有利于提高整个社会管理科学化水平。至今，党的十八大报告对社会管理做了进一步的论述，强调 “在改善民生和创新管理中加强社会建设”，将民生建设、社会建设与社会管理创新紧密结合起来，突出在民生和社会建设实践中实现和推进社会管理工作。同时，还明确提出 “要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这其中把 “法制保障”纳入到社会管理体制中来。体现出了社会管理的新定位。

我国社会管理领域存在大量的具体实践，其中孕育着不少包括新思路、新概念、新维度的社会管理实践案例，这些内容积淀实际上都为建立科学化、规范化、特色化的社会管理理论奠定了经验基础。由此可见，实践是生产和创新理论的最大源泉，从实践中提炼经验，再通过经验升华，逐步演绎为科学化的理论。

适应中国社会管理实践的理论思考

自20世纪80年代起，社会管理概念内涵由传统历史逐步走向了现代社会，已开始在社会学、政治学、经济学、企业管理学、公共管理学、哲学及伦理学等多个学科领域范围内进行理论探索和频繁应用。不同理论流派、不同研究视角、不同学术观点纷纷涌现，各类提法也层出不穷。有看法认为社会管理是社会学研究的一个重要对象，另有看法认为社会管理的基本元素与 “经济定额”有直接的关联，也有观点表示可以从历史唯物主义的总体性范畴角度来认识社会管理，还有人尝试将历史唯物主义和科学社会主义学说相融合，并结合系统论、控制论、法学及社会学等学科观点，来定义和诠释社会管理。

到20世纪90年代以后，我国逐渐迈入市场经济阶段，可以说，这一时期是我国学者构建本土社会管理理论体系及其实践机制最为活跃的时期。社会管理领域涌现出一大批案例实践，为不同学科的研究者提供鲜活的解读和分析材料，与此同时，市场经济发达区域的社会管理理论及其成功的社会管理实践经验成为学者们的最新参考坐标。围绕这些社会管理理论与实践，学者们开始系统探讨市场经济条件下我国社会管理的模式选择、运行机制、内在特征、表现形式、结构重组及职能分工等多个主题和相应内容，其研究过程带有多元学科背景和理论视角。

从现有社会管理理论来看，亟需厘清以下几个方面的内容：第一，研究对象容易含混模糊，尤其是对 “社会”的理解，广义的社会与狭义的社会时常被划上等号，导致社会管理的实践思路有时会出现观点碰撞，如何在工作中通过界定清楚社会管理维度来厘清社会与经济、政治、文化、生态几者的理论和实践关系极为关键；第二，研究思维尚不具灵活性，引入西学社会管理理论能够为当前处理复杂社会管理局面提供参照，但绝非直接套用和盲目实践，必须要考虑到我国的发展阶段和经济社会发展实际，学会尊重地方特色、体现差异、灵活运用；第三，研究实践经验缺乏理论升华，目前在社会管理实践工作中，不少地方经验体现出当地的优势，但从案例经验总结为研究理论似乎缺乏某种程度的突破，对各地社会管理实践的理论解读和深度分析也缺少创新和特色；第四，研究内容相对宽泛而针对性弱，不少研究成果注重思辨论证，往往过于注重宏大理论体系建构，忽视社会实践背后的运行逻辑。这些不足提醒我们需要好好理解社会管理。政策层面不断加强和创新社会管理的工作，为此提供了一个难得的契机。

依据政策导向，我们可以从多元学科的视角出发，重新调整理解和看待社会管理理论与实践的思考角度，寻找新的突破和创新，使社会管理真正发挥其应用价值和指导作用。首先，社会管理有广义与狭义的社会管理之分。前者是指对于整个社会的管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统、社会生活子系统和生态自然子系统在内的整个社会大系统的管理。后者则是指对与政治、经济、文化、生态各子系统并列的社会子系统的管理。其次，社会管理的维度划分与科学发展观的内涵实质是一一对应的，即科学发展观。第一要务是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾，这一思想能够保障社会管理实践的运行路径和执行效果，不会偏离预计目标。再次，“五位一体”建设是科学发展观思想的体现，而 “五位一体”建设与社会管理内容定位相匹配。对此，多元学科视角便于揭示不同领域社会管理的发展脉络，并回应相关的问题。