从法团主义走向政策网络

尽管多元精英主义是在批判多元主义的过程中形成的，但它仍然强调社会团体对政策问题建构的影响，同时主张弱化国家的作用，因而仍可看作是一种“社会中心论”的理论取向。如果说多元精英主义与多元主义之间存在着区别的话，那也主要是在社会团体对政府决策过程是否具有同等影响力的问题上存在着分歧。问题的焦点其实是，在政策问题建构中，如何使社会利益得到均等的反映。与多元主义相比，多元精英主义显然能够更好地解释工业社会的政治现实。但是，多元精英主义也只是对多元主义作出了某些方面的修正，并没有走出多元主义的理论框架。然而，20世纪70年代出场的法团主义（corporatism）则从根本上否定了政策问题建构权的“社会中心论”。

法团主义主要是通过在对诸如瑞典、荷兰、联邦德国等欧洲国家中的一种利益整合机制的理论提升而形成的思想派别。从北欧等国的政策问题建构实践看，存在于市民社会中的工会、雇主协会等自治社团组织都被逐步地整合到了政府规划之中，从而抛开了体制内外的分野，实现了社会与政府的高度融合。法团主义正是对这一政治现实的反映，它强调国家在政策问题建构中不可替代的角色，认为社会团体只有进入国家体制之中才能发挥作用。当法团主义兴盛起来并逐步抵销了多元主义的风头时，“国家中心论”也就逐渐取代“社会中心论”而成为政策问题建构的主导性解释框架。

菲律普·C.施米特把“法团”定义为一套制度实践或团体利益表达的结构化体系，认为“法团是一个利益代表系统，由数目有限、功能分化的利益集团构成。这些利益集团在其代表的范围内是独一的、强制性的、非竞争性的，并且团体之间具有严格的等级结构。它们被国家承认或由国家许可（如果不是创立的话）而建立，并在各自的领域内被特意授予垄断性的代表权。作为交换，团体在领导人的挑选以及要求的规定上，要受到国家一定程度的控制”^[20]。法团主义无非是对这种法团的描述以及对其政治功能的肯定。从政策问题建构实践的角度看，法团主义与多元主义所提出的是两种不同的利益表达与利益综合结构，但它们都是把利益集团认定为政策过程中的主要行动主体的，它们都将视线放在了利益集团上。作为理论形态的法团主义和多元主义所关注的都是以下基本的政治现实：（1）利益代表组织在政策问题建构中发挥着日益重要的作用；（2）社会利益的潜在纷争呈现出持久性和扩大化的趋势；（3）行政官僚、专业化的信息、技术专家以及根深叶茂的寡头统治在政策过程中作用日益强大；（4）党派的代表功能日益弱化；（5）公共政策范围日益扩大，并与私人领域之间相互渗透。^[21]这些都是法团主义与多元主义共同思考的对象和现实。但是，对于同样的政治现象，两者却给出了完全相反的解释。

从时间的维度来看，法团主义对多元主义的替代似乎构成了一个连续光谱的两极。在多元主义这一极，利益集团的数量相当大，而且可以随意进入政策过程。它们是非层级制的并且是自治的，在领导人的选择以及利益表达方面不需要得到国家特殊的认证和认可，因而不会受到国家的控制。它们在发挥对政策问题建构的影响力方面开展竞争，努力使自己的意愿体现在政策问题建构中。多元主义集中考察的是社会对国家的“输入”以及政府“产出”的分配效果。其中，政府并不是一个独立的行为体，而是一个消极的依附性的行动者。在法团主义这一极，国家出场了，而且处于决策过程的中心。法团主义视野中的利益集团在数量上是有限的，集团内部的成员关系之间具有强制性，集团之间是非竞争性的关系，内部结构具有严格层级。在法团主义视野中，参与到政策过程中的集团在法理上或在事实上都需要得到国家的认可或认证，每一个集团在自己的领域中都具有代表的垄断性，并且在集团领导人选择和利益表达上受到来自于国家的正式或非正式制度的控制。在法团主义的理论框架中，利益集团在政策问题建构中的影响力是较弱的，能够参与到政策问题建构过程中的，事实上只限于国家认可的那些掌握特权的利益集团。法团主义大量使用的词汇是“中介”（intermediation）和“规制”（regulation）等，这表明，法团主义视野中的利益集团所发挥的是中介作用，是需要接受国家管理的。

关于政策问题建构中的国家与社会关系，多元主义实际上忽视了国家的作用以及国家与社会之间的关系，眼中看到的只是利益集团的政策问题建构作用；法团主义则将政策问题建构看作是由国家与被国家认可的利益集团之间在相互作用中完成，集团之间的关系在国家内部制度化并由国家来仲裁。因此，法团主义的任务就是将社会利益有序传达到国家决策体制中，在国家与利益集团的互动中去增进国家对社会问题的认识。在法团主义模式中，国家与社会之间的界限划分不再那么明确，国家和垄断性利益集团之间建立起了制度化的合作关系，国家允许利益集团参与到政策问题建构过程中，利益集团也会借此机会将自己的利益表达反映到政策问题建构中。相对于多元主义的权力多元化，法团主义更加注重政府与利益集团之间的互动，认为利益集团的参与应在政府主导之下进行，因而是一种有序的表达。利益集团是被纳入到国家主导的利益表达体系中而发挥作用的，所以，“利益集团并非在政府之外向政府施加‘压力’，而是统治过程中的一部分，既执行政策，也协助拟定政策。这种政府与利益集团之间你侬我侬的状况在某些国家益发亲密。总之，利益集团与政府之间界限分明的观念事实上是错误的”。^[22]利益集团的活动已经被纳入“国家”的指导与控制中，组织的自主性丧失了，整个政策过程是由国家力量主导的，此时的利益集团只是国家的附庸。社团与国家逐渐实现了一体化，他们同样倾向于精英控制，即服从于日益强大的官僚控制，并远离他们声称要代表的选民。

多元主义是因为对极权主义的恐惧而强调社会力量对政策过程的影响。但是，在“新政”之后，国家规模与职能不断膨胀，特别是行政权的扩张以及行政国家的出现，都对市民社会构成了挤压，结果，政府不再是利益集团的一个消极的对应物，以至于多元主义的社会中心论在解释政策过程方面越来越显得苍白无力。正是基于这一现实，在20世纪70年代，一些年轻学者喊出了“将国家带回来”的口号。这一时期，不仅马克思主义的国家理论得到了重视，而且许多学者强调“国家结构”重要性的观点也开始大行其道。诺德林格断言，“最流行的社会中心论解释现在已然过时了。”^[23]在社会中心论的观点中，“国家几乎只是在名义上作为一部‘收款机’而存在，其精确地统计了竞争中的各个（‘力量均衡的’）社会团体的资源借贷情况，并随后对社会竞争的结果进行权威性‘认可’。根据一种差别有限的不同解释，国家不过是被视作展现社会利益、进行社会斗争的竞技场。”^[24]这种观点的提出是基于这样一种现实，那就是，政府领导人提出的议案远远超乎社会群体、选民的要求，政府机构所建构的政策问题经常表现为与社会群体、选民要求完全相反的状况。因此，必须在政策问题建构中“找回国家”，只有在从社会中心论转向国家中心论的视角转换中，才能真正解释政策过程。法团主义正是迎合了这一潮流而出现的。

多元主义与法团主义之间的区别也常常被人们描述为“弱国家”与“强国家”主张之间的对立，但这不合乎事实。因为，在不同的政策领域中，国家在政策问题建构中所扮演的角色是不同的，即使国家所拥有的是法团主义结构，在某些政策领域中也会出现利益调停的多元主义模式；在广义的多元主义系统中，也可以看到一些领域中的部门法团主义。就如达尔在《谁统治？》中所描绘的纽黑文市那样，实际上是一种微观的法团社会。在一定意义上，利益集团理论并不适宜于描述谁统治美国的现实。不过，美国的政策问题建构总体上说会显得更适合于作出多元主义的解释，而荷兰、奥地利、瑞典等北欧国家的政策问题建构则具有较为明显的法团主义特征，而像英国等较多的国家在政策问题建构方面是介于多元主义与法团主义之间的。由于政策问题建构具有多种模式，一种试图综合这些模式的理论也就顺理成章地出现了，那就是以“政策网络”概念为标志的新的理论的提出。可以认为，“政策网络”意味着一种要求更好地解释不同政策领域中的国家与利益集团间多种关系类型的理论。

K.汉夫是最早主张将“网络”概念引入政策分析的学者之一。他认为，“网络”一词可以用来反映“政策制定中所包含着的数量巨大的公共与私人行动者之间的关系，这些行动者来自政府与社会的各个功能领域和不同层面”^[25]。很快地，就有更多的学者开始使用“政策网络”的概念去分析政策过程，并出现了K.本森等具有广泛影响力的学者。本森认为，政策网络是存在于“因为资源依赖而形成的相互连接的组织集群（a cluster or complex of organizations）中的，并在资源依赖结构的尽头与其他的组织集群区别开来”^[26]。这是关于政策网络的最为经典的描述，即便是政策网络研究集大成者R.A.W.罗茨也接受了本森的这一观点，认为政策网络是“一群复杂的组织因资源依赖而彼此结盟的状况，它们又会因资源依赖结构的断裂而相互区别”^[27]。也就是说，在政策过程中，政府与非政府的行动者存在着资源方面的相互依赖，并因为资源方面的相互依赖而处在互动关系模式之中，从而构成了一个政策网络。所以，政策网络理论所关注的是具体政策问题建构中的利益集团与政府的互动关系。

根据P.凯尼斯和V.施耐德的看法，在20世纪70年代末，政策网络以及类似概念的出现并不是一种巧合，而是反映了政治转型的现实。因为，这一时期的公共政策过程呈现出这样一些特征：（1）有组织的集体行动成为社会的基本特征；（2）政策制定发生在部门分割的和更为精细化的政治系统中；（3）相互竞争的利益集团被高度动员起来，导致了政策问题建构过程的过度拥挤；（4）国家政策涵盖的范围扩大了；（5）政策制定的部门化导致了国家的“碎片化”；（6）公共领域与私人领域之间界限变得模糊，政策制定更多地发生在国家与利益集团的组分中。^[28]因而，政府过程不再遵循“议会制定政策，行政执行”的教科书式的二分传统，而是变得错综复杂，“政策网络的建立就是精英们对现实状况的反应”^[29]。

在政策网络的视野中，国家与社会行动者之间的界限模糊了，政治与行政的边界也逐渐消退，公私之间的壕沟时而被跨越。所以，正式的制度框架被打破了，而非正式关系却成为准确把握政策过程的观察视角。总之，无论是社会还是国家都不再是铁板一块。相反，在国家的碎片化中，国家与社会都是以多样化和碎片化的形象出现的。在公共的与私人的相互渗透中，甚至很多行动者已经无法被归入公共的或是私人的范畴。利益集团仍然在政策问题建构中发挥作用，但政策问题建构不再是在利益集团与国会委员会、行政官僚所构成的封闭系统中完成的，而是由公众、知识分子、舆论媒介、技术专家、政府权威等这些随时自由出入政策网络的行动者建构起来的。每一个行动者都会对自己感兴趣的社会问题发表意见，并促进其向政策问题转化。这样一来，围绕着政策问题或政策项目形成了政策网络。在这个网络中，每一个行动者都努力通过自己的行动去影响政策过程，从而形成了一个博弈系统，行动者呈现出网络分布的状况。所以，政策网络是在政策行动者的互动中产生的，而且在具体的实践中被重新塑造，也可能随时消散。

政策网络的出现，意味着多元主义的社会中心论和法团主义的国家中心论都丧失了合理性，呈现出了“去中心化”的趋势。这也就是罗茨所说的，“服务继续被供给，却是通过拒绝中心权威的组织网络来完成的。我们生活在一个‘无中心的社会’。”^[30]中心是相对于边缘而言的，只要存在着中心与边缘结构，就意味着行动者之间是一种不对等的关系，就会带来控制。政策网络不是官僚制，不具有等级结构，也不是对市场的简单复制，而是对市场与等级制的替代。在政策网络中，利益集团与职能分割的政府部门都是政策问题建构中的行动者，彼此相互依赖，通过信息交流和专业知识交换以及信任来维持他们之间的关系。或者说，没有能够操纵和控制网络的权威主体，政府的角色也转变为促进网络的运行和寻求合作的新形式。就政策问题建构过程而言，也就不再是先前确立的规则的权威性得到实施的结果，而是一个行动者“共同生产”的过程。

政策网络不是一个静态的实体性存在，而是处在变动中的。对于一些社会问题，可能达成了共识并成功地进入议事日程，而另一些问题却可能因为争议而无法达成共识；一些行动者在互动中彼此产生了紧密的关系，而另一些却没有。即使在某一社会问题上暂时达成了共识，也可能会因为新的行动者的加入而需要重新建构。在不同领域的政策问题建构过程中，会出现不同的政策网络，而且在政策问题建构的不同阶段中，政策网络也不断地发生变化。在政策网络这里，正式制度因为其实体性特征而只能作为最为宏观的结构背景，而行动者则是灵活的、流动的。所以，政策网络不会定型，也不可能让任何一个行动者成为中心。因此，政策问题建构永远处于开放的状态，已经形成的政策问题也都可能是暂时性的。由此可见，政策网络的概念为我们展示了一幅全新的政策问题建构图景，同时也提供了政策问题建构的新思维。政策网络的概念是否与互联网的出现有一定的关系？不得而知。然而，它们却是存在于同一个时代的。网络是我们这个时代的标志，政策问题建构网络化也就是必然的了。