城管执法过程中主体素质不高，达不到预期的执法效果

五、城管执法过程中主体素质不高，达不到预期的执法效果

“徒法不足以自行”是说法律的实施要受到各方面条件的限制，然而，城管在执法过程中主体的因素显然是非常重要的。有学者曾这样说过，“一种制度的功能如何取决于操作者的素质”^[5]那么，执法者素质的高低决定着城管执法的效率、质量，同时也严重影响着城管综合执法的水平。在一个城市里，城管执法的最初目的是为我们的生活创造一个和谐、文明的环境。但由于执法人员素质普遍不高的问题，常常使得这一初衷变得十分尴尬。城市管理执法人员在执法过程中，执法方式的粗暴使得被执法者与执法者形成仇视、敌对的倾向。从“公安管坏人、工商管富人、城管管穷人”这句民间传言中也足见城管的工作价值受到了严重的扭曲和讥讽。随着一系列恶性执法事件被媒体曝光，城管的公共形象更是遭到严重损毁，公众对城管的厌恶情绪愈加强烈。由于特定的历史原因和社会原因，在我省执法人员，特别是基层执法人员素质本身就不高，服务意识淡薄，“官本位”意识根深蒂固。因此提高执法人员的素质，加强对执法人员的培训，转变执法功过人员的执法理念是当前处理好城管与摊贩矛盾的当务之急。因此，加强城管综合执法队伍的素质以及执法相对人素质的建设这一问题在打造和谐、文明城市中现得尤为重要。

目前，虽然对人民群众经过长期化的法制教育，他们的法制观念有了较大的提高，对法律的理解程度也在不断地增加。但是在城市化进程飞速发展的背景下，人民群众的法制观念相对来说还是滞后的。在我们调查中了解到，城市政府与市民的关系纯粹是“管”与“被管”，“命令”与“服从”的关系，“回应性”，管理方式上是单一行政命令的管理方式，没有充分利用人民群众的力量，更没有鼓励号召人民群众参与城市管理的意识和机制。综合执法能力有待提高。在我省还存在着这样的传统的城市治理方式，“以堵为主”，希望能够“毕其功于一役”，由于其手段过急过激，加之部分城管队员的素质不高，有些时候执法不规范、不文明，容易引起群众反感，导致矛盾激化，产生抵触情绪和行为。有的队员不善于化解矛盾，以硬碰硬，遇到群众情绪激动时控制不住自己，导致矛盾愈演愈烈。一些队员思想麻痹、自我保护意识较差，对执勤中潜在的危险预测不到或估计不足。这些都会激化执法过程中的矛盾。加上城管执法的对象大多是农村流动人口、城市下岗职工、郊区失地农民等弱势群体，他们的文化水平相对较低，法制观念也相对淡薄。他们往往认识不到其违章行为的严重性，以为自己没有违法，更没有构成犯罪。所以当他们遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁，从不认为自己的行为是一个违法行为，执法人员的正常执法活动被他们看作为针对他们的个体行为，继而希望通过自己的抗法行为来进行“私力救济”，希望通过暴力的方式逃避城管的处罚。^[6]

在我走访中还了解到这种情况，省内某些城市城管局的实际运作中，存在着罚没收入与本局利益挂钩现象，如城管执法人员的补助、福利、执法装备的更新等都与罚没收入挂钩，罚没收入财政上返还分成的情形，这样会造成执法行为的“部门利益化”和“寻租现象便会大量产生。”例如“卖摊位”，即执法相对人定期或不定期的交纳一定罚款后就可以从事违章经营等。此外，一些执法人员在执法中，与违法者私下串通，甚至向违法者通风报信，以权谋私，拿处罚权作交易，严重败坏了城管执法者的形象。兰州市城市管理行政执法局党组书记、局长张永财指出城市管理的对象大多属于弱势群体，大部分是下岗职工、低收入人群、农村来城务工人员、生活在贫困线上的人和残疾人，执法过程中稍有不慎，就可能会带来一些严重后果。^[7]“暴力执法”是法律法规不健全、部分城管人员素质不高、城管队伍绩效考核方式不合理、城市管理理念偏差等多方面因素共同作用的结果。^[8]但从我们走访中了解到，对于“暴力执法”这样的事件来说，城管执法人员的执法理念在其中尤其极其重要的作用。城管暴力执法导致以暴制暴，使得暴力抗法越演越烈，流血冲突不断。暴力执法的一个直接的逻辑结果即是暴力抗法。因而，在我省城管理理念的偏差是一个非常严峻的问题。各种消极腐败现象的不同程度存在，严重影响了执法者的公仆形象德国史学家弗里德里希·迈内克指出:“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，总是面临逾越正义与道德界线的诱惑。人们可以将它比附在权力上的一种咒语—它是不可抵抗的。”^[9]“有利的争的管，无利的争着不管”的相对集中行政处罚权格局是城管执法人员处于风头浪尖的一个重要问题。在我们调查中了解到，在省内某市内城管执法的一些街道社区。城管执法部门的相关负责人交流不到位，街道社区的城管执法人员长期在某个固定街道或者社区内执法，与执法相对人互相熟识，吃、拿、卡、要的现象非常多，违章当事人出于自身利益敢怒不敢言。如我们的调研中，针对执法相对人，当我们问及“城管执法人员在日常执法活动中是否存在“吃拿卡要”等行为？”时，在回收到的89份有效问卷中，有近20﹪的受访者选择“经常有”，有近60﹪的受访者选择“偶尔有”。（见图表10）

图表10

城管执法人员成为违章者的保护伞，就是在做出行政处罚决定时，对在行政处罚决定书中有责令当事人改正的事项“一罚了之”后往往不再追究，结果使责令改正成了一句空话。这种做法客观上造成了“罚款”使违法行为合法化的事实，违法者认为只要交了罚款就可以继续从事违法行为了。这不仅离依法行政有相当的距离，而且模糊了市民对合法与不合法行为的划分。在省内，各市的城管执法队伍素质也参差不齐，有些地方的一线执法队员中还有很多是临时工或者是临时从外单位借调来的，这就使执法人员的素质难以达到要求。很多城管队伍虽然是事业性质，但工资低、福利差，硬件设施不配套，甚至业务经费都没有保障。这就必然导致一些部门和执法人员不能摆正位置，将追求利益最大化的思想引入城市管理之中，把本部门的生存和个人的利益放在首位，利用法律赋予的职权进行违规操作，轻管理、重罚款，单纯追求经济指标，甚至增设收费项目，提高罚款标准，“放水养鱼”的违规行为时有发生。