秦始皇时期的御史大夫是如何设置的？

行政分工

除了丞相之外，秦朝还有一些重要的官职是值得人注意的，因为这些官职或者说分工结构基本上奠定了后世的一整套行政体系。

首先我们来说一下太尉。在秦朝中，最高的军事统率权是属于皇帝的，太尉只是武官之首。在《汉书·百官公卿表上》中：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”太尉是三公之一，从地位上讲和丞相是大致相当的。太尉是直接听命于皇帝的最高武官，有时带兵，但是无权调兵。

太尉一职是文武官分治的产物。在整个战国时期，各诸侯国的最高军事统帅都属于本国国君，而军队的组建、调动、征伐等权也都由国君独揽。燕、魏、赵、齐四国设置将军、上将军、大将军统率军队。楚国设柱国和上柱国为武官之长。秦国的最高武官设置经历了一系列的变化。秦起初的最高武官称为大良造，在秦昭襄王的时候才开始设将军，后来又设有国尉，著名的军事家尉缭曾经就担任过秦的国尉一职。秦始皇在国尉的基础上将最高的武官名称改为太尉。(www.guayunfan.com)

但这又有了一个有意思的现象，在现存的文献以及考古发现中，都没有看到秦朝具体任命太尉的记载。在历次的重大军事行动中，太尉这个原本是主角的武官之首也不见踪迹。很多学者就此认定秦朝并没有太尉一职。事实上，这其中最大的可能就是虽然有太尉这个职务的设定，但是出于某种原因一直虚其位，无其人。按照《杜佑·通典》里的说法：“三公，不必备，惟其人与使能也。”由此可知，由于没有合适的人选或者说嬴政认为自己应该把有最高的军事指挥权，但这一切都已经不得而知了。但秦国拥有国尉是不可辩驳的事实的，尽管国尉的秩禄（俸禄）可能比许多资深将军要低，而这个职务的设置在秦的政治制度史上是有着重要意义的。这意味着文官和武官分列的局面正式形成。

三公之中，除了丞相和太尉之外，另外一个重量级的人物当属御史大夫。

御史大夫属于监察的最高长官，其实际权力地位是仅次于丞相的。同宰相一样，御史大夫是单独开府办公的。御史大夫府的下属机构和属员是比较多的，其中最重要的当属御史中丞，他是御史大夫的第一助手；御史中丞下面有若干御史，主要是负责监察郡县各级官吏。简单来说，御史大夫府基本上构成从中央到地方的专职监察体系。

御史大夫同样属于秦始皇的首创。从现在战国历史的文献中我们可以看到，无论是秦国还是当时的东方六国都有御史这一职务。但是御史大夫这种职官的记载始见于秦始皇。例如秦始皇二十六年参与商议帝号的有御史大夫冯劫，秦二世元年有“御史大夫臣德”。虽然御史很早就存在了，但是将专职监察机构以首领命名为“御史大夫”并将其提升到三公的地位则是秦始皇的首创。这一举措将专职监察机构和职官相对独立于丞相以下的行政体系，比较好地达到了分化相权的目的。事实上，秦始皇时代开创的御史大夫并不单单拥有监察的权力，实际上他还“章副首相”，也就是说参与议决国家大政，协助丞相总领百官，处理政事。甚至可以这样说，凡丞相有权处理的政务，御史大夫均可以参加过问，而他又有许多丞相并没有的职权，比如，监察、弹劾、掌管图籍秘书，等等。

从根源上我们可以看出，御史大夫是由最初的“史”演变而来的。御史原本就是君主的文书小吏，虽然官职并不高，但却是君主的亲信。在中国古代政治制度史上，从枢机秘书类的职官发展到宰相类的职官是具有普遍意义的。而最为典型的当属御史，它从一个文书小吏发展为君主的喉舌之官，而后又发展为享有监察权的官员，最后能够位列三公之一，其实就是一条清晰的权力演化路线。

御史大夫的设置是中国古代权力结构中非常有深意的举措，这也是秦始皇深谙无为之术、御臣之道的重要表现。秦始皇素来推崇商鞅，而在商鞅学派中有这样一个重要思想：“夫利异而害不同者，先王所以保也。”三国时期的夏侯玄对这种制度的设置做过一个精辟的解读：“始自秦世，不师圣道，私以御职，奸以待下；惧宰官之不脩，立监牧以董之；畏督察之容曲，设司察以纠之；宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊务。汉承其绪，莫能匡改。”

能够将这类思想制度化，可以说是秦始皇对中国古代中央集权政体的重大贡献。在秦始皇的制度建设指导思想中，可以说既有“阳谋”，又有“阴谋”。所谓的阳谋，说简单一点就是借鉴历代政治制度的成败得失，将文武分治、分化相权、强化监察这些制度规范化，保持政令的畅通和权力运行的协调。而所谓的阴谋，其实就是将诸子百家中有关君主如何驾驭重臣的权术思想加以改革和利用。这套阴阳并用的权谋体系对维护皇权的长治久安是很有作用的。即便夏侯玄批评秦始皇“不师圣道”，中间夹杂了一系列的“阴”、“奸”、“独”等负面评价，但是秦朝制度的这种基本原则却一直是历代王朝政治制度中的核心思想，历经数千年而“莫能匡改”。这不得不说是秦始皇所完成的一个创举。

介绍完三公后，我们可以简单了解下九卿。值得注意的是，九卿分管不同的行政事务，属于秦帝国中央政府的职能部门。主要的九卿有以下几种：

奉常：“掌宗庙礼仪”，主管的是宗庙、陵墓以及思想文化方面的事物和活动。

郎中令：“掌宫殿掖门户”，主要负责皇帝的安全和上传下达，简单来说有点类似于皇帝警卫和机要秘书的角色，与皇帝的关系较为紧密，属于九卿之中比较有实权的一种。

卫尉：“掌宫门卫屯兵”，即掌管皇宫的警卫部队。

典客：“掌诸义蛮夷”，也就是主管秦王朝管辖下的少数民族事物。

太仆：掌管皇室车马。

宗正：“掌亲属”，具体来说就是主管皇帝宗室亲属事物。

治粟内吏：“掌谷货”，也就是主管全国经济和财政收入。

詹事：“掌皇后太子家”，主管皇后以及太子宫中事物。

通过这些介绍，我们可以简单总结下秦始皇在整个秦朝的政治架构上所做出的贡献：

秦朝中央政府部门的设置，考虑到了国家事务的种种方面，各个职能部门之间分管不同事务的界限还是非常清晰和明确的。这也使得中央政府在整体的组织上都比以前更加完善，可以说既有继承，又有发展。如果单纯地从国家职能的角度来说，秦始皇制定的一系列政治制度对于中国的政治制度甚至是世界其他某些国家的君主专制制度发展上都有着自己极为特殊的贡献。这种政治结构从组织上使得皇帝成为集国家军政大权于一身的专制君主，从而也基本上确立了中央集权的君主专制制度。