政务信息服务的现状与发展

7.4　政务信息服务的现状与发展

7.4.1　政务信息服务的发展历程

早期的政务信息多表现为记录(record)的形式，记录主要是对行政过程、公务事件、决策经验和问题的事实型记载和总结，产生于政府组织内部，也服务于政府内部。据资料显示，最早具有现代政务信息服务雏形的是美国政府在1861年实施的联邦政府委托图书馆计划(Federal Depository Library Program)。该计划指定某些图书馆免费获取和保存政府文献以供公众利用，此后100年间，这些图书馆都只扮演了保管者的角色，由于政府严格的条件限制，实际上公众很难享受这些权利。我国政府早期的政务信息工作制度主要由机关文书和档案制度组成，以保证政令畅通为主要目的。虽然年代不一，但是我国早期与美国第一阶段政务信息服务的特征显然是一致的，即以保管为目的且服务于政府内部。(美国：1861—1966年；我国：1949—1979年)

第二阶段，这时期的政府开始意识到信息资源的价值，并按信息的生命周期(搜集、维护、利用和传播)来利用和开发。1979年，邓小平同志提出要重视信息革命，并于1984年题词“开发信息资源，服务四化建设”。江泽民同志也曾指出，“实现四化，哪一化也离不开信息化”。同时，各地政府从组织和立法上强调政务信息工作，设立专门信息机构，采用电话、传真和计算机等办公自动化设备传递政务信息。美国1980年通过《文书削减法》(Paper-work Reduction Act)，明确提出“信息资源管理”的概念，大量使用计算机处理、存储和传递政府信息，引用COROM，缩微胶片等新型信息载体。电子化政府信息成为信息工作的重点。该阶段的特点为信息资源化开发以及电子技术的采用。(美国：1966—1993年；我国：1978—1999年)

此后，1993年美国克林顿政府提出，建设“国家信息基础结构(NII)”。联邦政府首倡电子政务(e-governmance)，引入现代网络技术，克服政务信息传播障碍，使政务信息生命周期全面数字化。我国政府受世界网络化和电子政务浪潮的影响，1999年40部委信息部门联合发起“政府上网工程”，通过政府网站提供信息共享和便民服务。据中国互联网中心调查，到2005年1月为止，我国政府机关gov.cn下的网站数为10 260个，近4年以年均84%的速度快速增长。政府上网提高了政务工作的透明度，同时公民对知情权的呼声也日益高涨，政务信息公开被提上日程。目前已有广州、北京和上海等地制定了政务公开的地方性法规，而全国性的《政务信息公开条例》也已出台。因此政务信息服务网络化与政务信息公开为本阶段的特征。(美国：1993—；我国：1999—)

不过值得注意的是，美国早在1966年(第二阶段)就通过了《信息自由法》(Freedom of Information Act)，促进政务信息的公开化和自由化，相对而言我国政府信息公开立法则起步较晚(第三阶段)。

7.4.2　我国政务信息服务现存的问题

我国政府信息服务的内容因用户性质的不同而各有侧重。对于行政系统自身而言，多以决策型用户为主，往往有明确的服务主题和服务方向，基本上采用定题调研、编译报道等深层次信息加工形式，强调信息服务的准确性、专用性和综合性。对于社会公众，政府信息服务则以政务信息公开等通识性要求为基本出发点，如介绍政府职能、公开政策法规及办事程序、提供便捷服务、宣传政府经济科教重大举措、倾听群众意见等，注重信息服务的广泛性和适用性。为推进政府信息服务工作，国家还十分重视包括信息基础设施在内的政府信息化建设。早在20世纪80年代中期，国家就规定政府一切重大决策必须以充分论证为前提。在行政改革、政府职能转变的大环境下，政府信息需求急剧攀升，社会对政府信息公开和开展主动信息服务的呼声越来越高，政府网站纷纷建立以满足公众的知情权，国家也制定了一些制度规章如《政府信息资源管理暂行条例(草案)》等，对政府信息服务的内容、范围、指导思想等做了具体规定。同时，国家还加大了政府信息服务设施的资金投入力度。1998年，我国政府机构电话普及率达95%以上、电脑普及率达30%以上(城市可达到90%)。截至2000年6月30日，我国政府机关上网用户达到124万，各级政府机构已建成3000多个综合数据库⁽³⁾。至2001年底，以gov.cn注册的政府域名总数为5846个，表明我国政府已经具备了开展全方位信息服务的硬件条件。但随着信息时代的来临，公众民主意识的提高，政府决策面临的不确定性因素增加，相对于政府其他服务而言，原有的经验型政府信息服务存在着功能滞后、结构不合理、发展不平衡等问题，在内容、形式、体制上等都无法满足实际需要，信息服务效率仍显低下，主要表现在：

(1)信息服务定位的片面性

信息服务贯穿于政府行政的全过程，既是政府科学决策的前提，也是行政执行的的方向指南及公众监督的依据，在政府体系运转中应占有关键性地位，控制着整个政府的工作流程。而在实际工作中，信息服务仅仅被当作政府行政的辅助性工具，以扮演“传声筒”角色者居多，难以与政府行政的整体性工作相结合。据调查，在我国地县级政府信息服务组织中，智囊型人员约占30%，文秘型人员占20%，兼顾型人员占50%，基本上拘泥于简单数据收集和其他事务性工作，对信息服务投入不足。

(2)信息服务方式的被动性

由于政府始终是社会的管理者，掌握着社会的各种资源，以领导者身份自居，因而我国政府信息服务的开展，无论是在行政系统内部还是在系统外部，往往都是针对用户特定的信息需求，采取一问一答的方式进行，既缺乏为政府决策进行信息深加工的主动服务和纵深服务，也少有面向公众的自觉信息提供，除宣传功能外，政府信息服务的指导功能、监督功能、咨询功能等十分薄弱。在有些地方，信息的掌握与发布甚至被看做权力的象征，信息不对称现象严重，大量的政府信息资源“养在深闺”，无法发挥应有的社会效益，人为地形成信息普及的屏障。

(3)信息服务内容的单一性

目前，政府所提供的信息服务内容十分有限，各级计划统计部门和综合信息机构基本上以数据信息的收集、分类、加工、整理为主要形式，拘泥于孤立事件和固定模式，重采集轻分析，满足于信息的简单罗列和描述性概说，面向公众的服务则局限于政府法规文件等静态信息的公告，浅层次信息服务居多，而包括调查研究、决策咨询、对比分析、战略研究的深层次信息开发明显不足。同时，往往就事论事，只是利用拥有的信息资源满足用户要求，而忽视了用户在信息利用过程中所发生的变化，服务停止于信息提供之时，对用户信息需求变化缺乏整体把握和预见性。

(4)信息服务资源的分散性

信息资源开发是信息服务的基础，从道理上讲，政府控制着社会的各种资源，对社会信息服务资源拥有完全的调配能力。但延续着计划经济体制时期的管理模式，一方面造成了政府与社会的高度重合，政府信息服务也在事实上等同于社会信息服务，在相当程度上抑制了社会组织参与公共信息服务的积极性，造成政府信息短缺与闲置并存、开发与利用不足的奇怪现象。另一方面，条块分割、各自为政的管理体制封闭了政府信息资源和信息服务渠道，各政府信息部门服务标准不统一，数据库规模小，政府网站友情链接少，导航功能差，信息资源难以共享。

(5)信息服务过程的封闭性

信息是政府行政管理的生命之源，动态的信息流动需要政府信息反馈的迅速及时。然而，一方面由于职能的分割、信息资源的分散和严格的层级节制，政府信息服务组织既缺乏对组织外部尤其是政府行政系统外的用户需求及环境变迁信息变化的整体感知预见能力，也少有迅速回应的信息应变能力。另一方面，受专业性和保密性的限制，加之政府信息组织间的各自为政、信息人员缺乏有效的信息交流和协作，迫使集成性的信息业务流程被分解。此外，信息传递中存在信息选择和信息过滤机制等因素的影响，信息保真性较差。

(6)信息服务对象的单调性

目前我国政府信息服务基本上属于自产自销型，服务对象主要是政府行政系统内部的决策型用户，无论是政府内部及其所属的信息部门还是社会信息单位，其组织目标的重要内容是围绕政府决策展开。因此，工作落脚点必然集中在政府行政系统内，而且仅仅固定在特定的工作人员与部门间，从总体上看，政府行政系统仍然存在着信息不对称现象。面向社会的综合类信息服务则停留于形式化、表面化甚至是突击化阶段，“缺乏面向社会进行信息收集、管理和发布信息的意识、规范”。⁽⁴⁾尤其是对企业在生产战略、市场开发及前景预测等方面缺少有针对性的信息指导。

(7)信息服务技术的传统性

信息技术与信息服务之间有着强烈的互动关系，虽然从硬件条件看，政府信息服务手段先进，但以纸质载体为主要形式的信息资源限制了政府信息服务的深化，计算机、互联网等先进技术只是作为简单的办公工具而存在，并未发挥其整体效用。即使在现有的政府网站，也还存在诸如政府信息内容更新慢、网上互动性差、安全系数低、链接受挫等多种技术问题。

7.4.3　目前我国政务信息服务的三个误区

(1)片面强调信息“自我服务”而忽视“外向服务”

受传统体制影响，政府历来都是高高在上的管理机构，强调政务信息的“自我服务”，即采集社会信息做行政决策的参考资料，以及确保政府体系的公务信息传递渠道畅通，落脚点在政府部门内部。作为一种新的行政管理范式，20世纪末兴起的新公共管理理论强调以顾客(公民)为中心进行政府治理，政府的治理过程就是为公民提供服务的过程。⁽⁵⁾从政务信息的角度理解，整个政府信息处理流程的本质是以公众为中心的信息服务。显然，这种信息服务具有外向性。

(2)政务信息当然只能由政府提供

由于政务信息的公共物品性质，以及获取和传播过程中需要投入一定的成本，再加上在获取和组织政务信息上的先天性劣势，非政府机构很难提供政务信息服务。许多学者都认为政务信息的服务职责必然由政府来承担。⁽⁶⁾但是著名信息经济学家马费成认为：“将信息商品和服务看作公共物品并不意味着政府资助是支付该商品的最有效方式。”⁽⁷⁾政务信息所具有的公共物品属性决定了需要根据公众需求确定提供信息服务的对象和任务，而且政务信息本身来源的多样和广泛也使其他社会主体加入服务成为必然。那么哪些社会主体具备提供政务信息服务的可行条件呢?夏义堃提出第三部门公共信息服务的观点。⁽⁸⁾所谓第三部门，是指社会公益性组织，它介于政府与企业之间，集中了两者之优势成为政务信息服务的社会选择方案。因此理想的政务信息服务应是以政府为核心，第三部门以及企业共同参加的开放式系统，现举出其代表机构列表7-1如下：

表7-1　政务信息服务主体

当前我国还未建立起完善的政务信息服务体系，对服务主体的组成结构和服务范围、职责缺乏具体的实施办法。上述三类服务主体在提供服务时屡有缺位和错位的情况发生，主要表现为政府对政务信息服务大包大揽，但服务力度明显不够；企业和第三部门空有服务积极性却无政策和资金的支持，发展困难；本该由政府无偿或低价提供的信息被企业或第三部门包装高价出售，等等。如此一来既打击了社会组织参加公共信息服务的积极性，又造成政务信息稀缺与闲置并存，使公众利益受损。

(3)政务信息服务就是把原始的信息如实提供给用户

信息服务内容往往拘泥于孤立事件和固定模式，以采集的简单事实信息为主，对公众服务限于法规文件、办事规章等浅层信息的发布，而调查研究、分析报告等针对用户需要再加工的深层信息稀少。对信息的组织方式单一，远落后于信息组织手段和技术的发展。对于信息用户的动态需求过程视而不见，缺乏用户调查，无法整体和预见性地把握用户信息需求。

7.4.4　政府信息服务的创新

政府是社会最大的信息集散地，其信息服务水平直接反映了政府工作的效率，随着信息社会政府行政环境的改变，信息已经逐渐演化为政府行政不可或缺的调节手段。“政府行政所依赖的资源已从物产转向了信息，信息的获取和利用程度成为政府发展社会生产力和完善职能行使的‘瓶颈’问题。”⁽⁹⁾

(1)政府信息服务观念的创新

首先，要充分认识到信息服务在政府行政管理过程中的重要地位，从以权力为中心的政府提升到以信息为中心的政府，把信息服务作为政府行政的常规内容，而不仅仅是某一部门的工作，杜绝信息服务过程中的“形象工程”。其次，努力提高公民信息素质，公众的信息意识不仅制约着信息需求，而且也影响着政府信息服务工作的开展。1966年的美国信息自由权法令指出：“民主形式的最好标志是人民掌握国家安全允许的全部信息。”鉴于政府信息的零散性，应形成鼓励公务员和社会公众自觉收集、沟通、使用信息的激励机制和文化氛围。

(2)政府信息服务方式的创新

其实，从公共管理与公共服务的宗旨乃至推进工作的角度出发，政府有自愿披露信息求得社会呼应的动机。因此，主动型信息服务是政府行政的应有之义。另外，随着社会组织层次的多元化、公众信息需求的个体化，政府信息服务方式也必然要从大规模无差异的信息披露向个性化针对性服务转变，一对一的信息交流将取代传统普及性信息传播，形成政府内部上下级之间、平级各部门之间和政府与公众之间复杂的双向交流。

(3)政府信息服务内容的创新

“一名信息提供者产生的真正价值来自对顾客所需信息的定位、过滤和传播。”⁽¹⁰⁾对于政府而言，除了政务信息公开、保证信息渠道畅通、实现决策咨询外，还要拓展信息服务内容，一方面深入挖掘现有政府信息资源，强化信息分析、预测和调研服务功能，把握事前、事中和事后等动态信息；另一方面，加快向社会和企业服务的转化，加强对各类信息的综合管理，及时提供市场、科技、文化、福利保障等公共信息，增强信息服务的能动性。

(4)政府信息服务资源的创新

政府行政既产生了大量的政务信息流向社会，也需要更充分的信息尤其是社会信息资源作为决策和宏观调控的依据。因此，要兼顾正式组织信息与非正式组织信息，加强对社会外源信息的整合利用，并借助行政手段对分散的数据库进行合并调控，优先实现政府信息资源的优化配置。

(5)政府信息服务过程的创新

信息技术的发展为政府信息服务的深层次开展提供了广阔的空间与自由度。现代政府信息服务过程已不局限于向行政系统内外提供信息，进行信息收集、加工、整理和传播，而且也打破了原有政府组织间的界限，影响和带动了政府行政方方面面的工作，如行政流程的信息化、行政方式的信息化、决策活动的信息化乃至行政沟通的信息化等，进而促使政府行政整体性的改革创新。

(6)政府信息服务技术的推广

要消除困扰公众的“行政结构迷宫”和“办事程序怪圈”，把公务员从文山会海中解放出来，必须充分利用现代信息技术，特别是网络技术来重组政府业务流程，如采用联机检索、网上办公和信息推送技术来满足不同用户的信息需求(包括邮件式推送、自动推送、频度式推送等)，建立政府与社会公众的新型合作关系。