行政学在西方的产生与发展

一、行政学在西方的产生

“行政管理”是英文“Public Administration”一词的汉译，传统上亦称“公共行政”或“公共行政管理”。最近一个时期，随着公共管理学科和公共管理硕士(MPA)学位项目在中国的设立和发展，也有人将其译为“公共管理”。作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，行政管理如同其他社会管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国家，还是在西方世界，自古都不乏行政管理的思想。例如，古代中国的《贞观政要》(唐代吴兢著)、《资治通鉴》(宋代司马光著)和《续通鉴论》(明末清初王夫之著)等，古希腊柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》，古罗马谢雪卢的《共和国》，文艺复兴时期意大利政治家马基雅弗利的《君主论》，法国政治家布丹的《共和六论》以及近代英国政治思想家洛克的《政府论》和法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》和卢梭的《社会契约论》等著作中，都蕴含着十分丰富的行政管理思想。然而，这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科。行政管理真正形成一个相对完整的理论体系，成为一门独立的学科，是19世纪末20世纪初的事情。

众所周知，在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务均不太复杂，行政管理还不可能形成一门独立的学科。即便是到了资本主义国家发展的初期，国家普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限，其任务主要是消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免遭侵略，行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要条件。然而，当自由资本主义发展到19世纪中叶以后，开始了第二次科学技术革命，生产技术方面发生了巨大的变革和进步，重工业取代轻工业在国民经济中占据主导地位，资本积累以前所未有的速度向前推进。到了19世纪末，资本主义自由竞争向垄断过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成，美国就是一个典型的垄断资本主义国家。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象。为了缓和、消除各种社会矛盾，解决各种带有公共性质的社会问题，维持社会的稳定和促进社会的发展，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。据有关资料统计，在1866年到1914年期间，美国联邦政府用于行政管理的费用支出约从4100万美元增长为1.7亿美元，即增加了3倍；联邦政府各行政管理部门的职工总数，1971年约为5.4万人，到1914年增加到48.3万人左右。^[1]在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学便应运而生。

在19世纪末20世纪初，不仅西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大提出了行政学研究的要求，而且科学管理运动的兴起也对西方行政学的形成与发展起到了推波助澜的作用。19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题:资本积累的惊人增长与管理利用巨量资金的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；工人的“有意磨洋工”使劳动生产率低下；劳资之间的对立情绪和“不融洽关系”严重地影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才使专业化协作生产陷入混乱。这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。这种历史性的要求促使西方国家的管理思想获得了长足进展，迎来了一个崭新的科学管理时代。这一时代的佼佼者首推美国的泰勒。泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂中提高劳动生产率的问题。在泰勒看来，要提高劳动生产率，就必须在工厂企业推行“科学管理”，包括实行预先计划；用科学的方法挑选工人；对工人进行科学教育和培训，以使他们掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的作业环境中，完成经测算规定的工作定额；管理部门和工人之间保持密切友好的合作关系等。泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场对美国乃至整个西欧工商企业管理界均具有重要影响的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是针对企业而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。例如，莱芬韦尔就把科学管理的原则运用于机关办公室的管理；库克也曾将科学管理运用到教育和市政机构；而怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理。而且美国政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。因此，西方行政学的出现，与西方科学管理运动密切相关，在某种意义上甚至可以说，正是科学管理运动的兴起才促成了西方行政学的形成和兴盛。

此外，相关学科的理论发展和政府长期的行政管理实践也为行政学的产生奠定了重要的基础。西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是西方行政学的理论渊源。这里尤其值得一提的是政治学，政治学是行政学的直接理论基础，以至于人们把这两门学科比作根与树、花与果的关系，即行政学之树源之于政治学之根；行政学之果结之于政治学之花。从学科发展的历史来看，行政学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。在行政学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中。政治学的发展是促进行政学产生和发展的一个重要因素。17～18世纪，在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家，如洛克、孟德斯鸠、卢梭等，他们所鼓吹和确立的天赋人权、社会契约、三权分立等思想，把政治学理论推到了一个新的发展阶段，为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。经过资产阶级革命或民族民主革命所建立起来的资产阶级国家，普遍采用立法、行政、司法三权分立并互相制约的政治制度。在这种制度下，行政机关成为独立的体系行使其管理国家政务的权力。到了19世纪末20世纪初，随着资本主义社会自由竞争走向垄断，社会经济关系发生了重大变化，一系列社会问题变得愈益重要和复杂起来。垄断势力的扩张、劳资矛盾的加深、贫富两极分化的加剧、社会经济生活的混乱、进步运动的高涨等，就是这一时期很突出的社会矛盾。垄断资产阶级为了维护其经济、政治统治，更加重视对政治问题的研究。同时，由于工业的发展和工人阶级队伍的增长，教育的普及以及普选权的扩大，社会各界人士对政治也越来越关心了。随着政治学的不断发展，一批政治学家着眼于经济和效率，从政治学的角度研究政府的行政管理职能。行政学正是在像政治学这样一些相关学科理论的促进下形成并发展起来的。除了理论基础之外，行政学的形成还得益于政府长期的行政管理实践所提供的有益经验。我们知道，理论本质上源于实践，科学的理论是对丰富实践经验的概括和总结，行政理论同样也是如此。如前所述，行政管理和行政管理的思想古已有之，自有了国家以来，便有了政府管理社会公共事务的行政管理活动。政府在长期的行政管理实践中不仅积累了丰富的行政管理经验，而且也形成了一系列行之有效的行政管理制度，例如18世纪初期普鲁士创立的任官制度和19世纪50年代英国建立的文官制度，这一切不仅为行政学的理论研究提供了素材，而且也为行政学理论体系的建立提供了重要的范畴和规范。所以，相关学科的理论发展和政府的行政管理实践也是行政学形成的重要前提条件。

作为一门独立的学科，行政学正是在上述深刻的社会历史背景下于19世纪末20世纪初首先在美国产生，然后迅速扩及到西方各国的。

行政学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统伍德罗·威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文。在该文中，他主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。该文开行政学理论研究之先河，被公认为是行政学的开山之作。