行政监督的意义、区别及作用体现

一、行政监督的意义

行政权运行中既然存在失范和失效现象，就使行政监督具有了现实必然性。在人类社会发展早期，人们就已经注意到了行政监督的重要性，并开始建立有关监督制度。西方早在古希腊罗马时期，就已设有非现代意义的监督制度。在我国，行政监督的出现亦历史久远，富有中国古代特色的监督制度，即御史制度和谏官制度，“在虞舜时代已有雏形，周朝开始具体化，最后完成于秦，大行于汉”⁽²⁰⁾。这种监督制度对于当时的精政励治，整饬纪律，监察约束官吏行为，最终维护统治阶级的统治起到了重要作用。并且它与传统社会的大一统行政管理体系和官吏制度一道，为后人留下了丰厚的遗产。

当然，古代社会的行政监督有着其自身的历史局限性，它与现代行政监督具有很大的区别。二者的区别主要体现在:

第一，监督主体不同。古代社会的监督一般只是通过“肃正纪纲，纠弹百官”的察官和“讽议左右，以匡君失”的谏官来发挥作用的。而在现代社会中，监督主体无疑更富多重性。首先，随着国家政治体系的功能分化，国家权力被划分为立法、行政、司法三个主要的权力分系统。其中执掌立法权、司法权的立法机关和司法机关对行政权实施牵制和制衡。这种从制度上实行的分权和制衡机制，构成了西方国家行政监督的中心环节。我国尽管不实行三权分立制衡制度，但各级权力机关和司法机关依法有权对政府的行政活动进行制约和监督。其次，在政府的外部环境中，政党组织、社会团体、新闻媒介乃至于企事业单位和公民个人，依照法律规定，也对行政活动发挥监督作用。最后，政府作为行政权运用的主体，同时又是自我监督的主体。它通过其内部设立的监察、审计、复议等制度和上下级相互之间监督的制度对自身行政活动实施监控。因此，由上述多重性的监督主体所构成的行政监督具有全方位、立体性的特点。这是古代社会的行政监督所不能比拟的。

第二，监督规范不同。监督在某种意义上意味着纠正失范，因此监督本身应具有规范性，规范性是行政监督的内在要求。这种规范性必然表现为依法进行监督活动。我国古代社会的监督尽管出现得很早，但很长一段时期缺乏一套严密的有关规范监督机构的地位、职权、工作程序和工作纪律等的法规体系，以致滥监、弱监、虚监的情况多有发生。如秦朝监察与刑狱关系密切，监察甚为酷烈。东晋南北朝时期竟许可御史不凭实证，“闻风奏事”，助长了监察官员滥用监督权。法规的完善情况尽管在元朝以后有了较大发展，但是由于皇帝拥有对监察事务的决定权，如何处理取决于皇帝个人的主观好恶。因此，虽有法规也难于真正做到依法监督。而现代行政监督具有鲜明的规范性，有关监督的法规相对完备。无论是立法、司法监督，抑或政党、社会、公民个人的监督，以及政府内部的监察、审计和复议机构的监督，都有相应的法律法规规定，各监督主体都必须依法定权限，遵守法定程序，对法定事项进行监督。

第三，监督范围不同。在古代社会，尽管在形式上规定监察官员可以于皇太子之下纠举百官，但由于监察权受制于皇权，难免使一些官吏摆脱监察。历史上不乏官吏违法但因为受皇帝包庇而免受纠弹之事例。而且在有的朝代，封建贵族和权势显赫的官员也能摆脱监督。因此，古代社会行政监督在形式上的广泛性不能掩盖其实质上的局限性。就皇帝本人而言，由于谏官组织的存在，也使其成为受监督的对象。但是皇帝是否接受监督以及接受监督的程度，不取决于监督官员而是取决于皇帝本身。因此，谏官对皇帝的监督是极其有限的、偶然的，缺乏必然性。一旦谏官的直谏触犯龙颜，就有被杀头的危险。到了封建社会末期，谏官组织逐渐消亡，使皇帝最终摆脱了任何权力的制约。而在现代社会中，行政监督的对象涵盖了一切行政人员，上至政府首脑，下至普通公务员，其行为都毫无例外地受到监督。违法失职、以权谋私的行政人员都要承担相应的行政责任和法律责任。

第四，监督目的不同。在古代社会中，国家权力的私有化决定着监督权要为皇权服务，监督机构运用监督权的根本目的在于维护社稷的安全。在现代社会中，人民主权是冠以民主名义国家的宪法原则。现代民主国家或是在形式上，或是在实质上规定权力属于人民。由此出发，监督的根本目的必然是保障人民的利益。在西方国家，尽管由于资产阶级的阶级局限性所致，行政监督不可能真正维护人民的权利，但是它毕竟规定了依法行政原则，确立了一整套行政监督制度，为那些受到政府非法侵害的人们提供救济的途径等，以致于至少使其政府不敢公然姿意地侵犯公民权利。这相对于传统社会来说，无疑是一个进步。当然，以维护人民利益为根本目的的行政监督，只有在社会主义社会才能实现。在社会主义社会中，一切权力属于人民，政府是人民的政府，其活动必须体现人民意志，并对人民负责。整个行政监督活动，无论是纠正行政管理的失范行为，还是改进失效行为，都要紧紧围绕维护人民利益这个根本目的来进行。

从行政监督的功能来看，它对行政权的运行起着一种牵制和制约作用。行政监督随着国家行政权的产生而产生，随着国家行政权的发展而发展。在行政权得到高度发展的今天，行政监督在其广度、深度及力度方面也得到了充分的发展。诚然，行政监督的实施要消耗相当的人力、物力、财力等资源，必然要给社会带来一定的负担，然而从行政监督的效果与放任行政权运行所导致的结果相比较来看，这种消耗是值得的、必要的。没有行政监督，就不能避免行政权对社会带来的负效应，就不能确保行政管理活动向有利于社会稳定与进步的方向发展。

一般而言，行政监督的作用体现在以下四个方面:

（1）预防，即采取相应措施事先防止行政权运行失范和失效现象的发生。事先预防属于静态控制，与事中控制比较，它是一种代价较小的监督手段。为发挥行政监督的预防作用，监督机构有必要预测行政管理活动中有可能出现的问题，以此为基础制定相应的对策，从而保证事先预防的自觉性和科学性。鉴于行政管理具有内容复杂的特点，事先预防措施必须做到针对性强、具体明确。

（2）纠错，即针对行政权运行过程中业已出现的各种失范和失效现象，采取有效措施加以纠正。纠错属于一种动态控制，它一般要随着行政管理中错误的出现而采取。这种控制采取得越及时、越得力，错误带来的损失就越小，而这又以能够发现错误为前提。为及时探明错误起见，行政监督主体必须建立起反应灵敏的信息反馈机制，使有价值的行政管理信息传输到监督控制机构，以便及时查清问题，采取措施，争取将失误解决于萌芽阶段，以免造成更大的损失。

（3）补救，即对行政权运行失误所造成的损失依法予以弥补。纠错往往和补救密切相联，纠错总是伴随着对损失的补救。尤其是在行政机关作出违法和不当的外部行为侵犯相对人的合法权益时，行政监督机制不仅要纠正该行为，而且还要使合法权益遭受侵害的相对人得到赔偿。对此，我国的行政复议制度、行政诉讼制度和国家赔偿制度的确立为补救行政过失提供了法定途径。

（4）促进，即促使行政权的有效运行。行政监督并不只是一种消极的制约机制，它对于行政效率的提高还具有一种积极的促进作用。通过行政组织内部上级对下级工作的指导、督促、检查、评价，促使其努力、高效地完成各自的工作；通过外部行政监督主体对行政工作的批评、建议，也有利于行政人员克服行政弊端，完善行政管理，提高工作效率。