三、区域合作行政的变量分析
区域合作行政作为一个全新的理论概念与研究对象，需要对其作一个学理上的基本设定与廓清，对其本质内涵有一个最基本的把握，即什么才是区域行政，它应该包含哪些基本变量？这也是对长三角区域行政合作体制与治理模式能否在实践中取得成功的一个重要理论前提，只有掌握了其本质特征，才能对实际的区域一体化进程进行规范化、制度化设计与创新。本书认为，区域合作行政既是一种静态的组织制度与机制，也是一个动态的公共行政管理与服务过程。只有明晰了这些基本变量才能对区域合作行政有一个本质性、系统性的认识。所以，根据对区域合作行政的界定，笔者以为区域合作行政包含着以下一些基本变量，应该加以重点把握:
第一，纵向政府之间的关系。这方面内容主要涉及上级政府如何进行区域政策的设计，如何发挥区域发展的调控手段的积极作用等。具体到长三角区域，就表现为中央政府与苏浙沪三省市间的垂直关系及其宏观调控机制的问题。另外，还应该加强对上下级政府的战略管理与科学的绩效目标的设立的研究，以便能够通过行政权威引导下级政府在决策选择上开阔视野、加强合作。当然，上下级政府之间如何改变原有的命令—服从的关系模式，而建设性地发展一种更为合理更趋向于服务导向的新型关系也是区域行政形成发展中应该关注的一个方面。在这一点上，区域行政必须逐步突破传统政治学与公共行政学的范式，不再立足于如何实现中央政府对地方政府的更好的控制与管理，而应该将这一关系“由压力型体制向合作型体制转化”，这一变量是保障区域行政形成的基础，只有获得中央政府从更宏观的层面予以制度性调控与支撑，区域合作行政的有效性才有了基本的保障。
第二，横向政府之间的关系。这是区域合作行政研究的最主要也是最不稳定的变量。横向政府间关系主要包括关于如何建立政府间的合作与协调机制，及其运行过程的内容。横向政府之间的合作与协调机制至少应包括以下几个方面的内容:政府间的协商机制、政府间的经济与社会合作项目开发与运行管理机制、政府间利益冲突的解决机制等。在这一研究论题下，还会涉及行政区划的调整问题。就中国现有的横向政府关系来看，已经有一些具体的表现形式，林尚立教授将它们概括为3种方式:一是城市政府的联合；二是经济区内各地方政府的联合；三是跨经济区的地方政府的联合。本书是针对长三角经济一体化区域内的各地方政府的合作形式所进行的实证性研究。由于不存在上下级隶属关系，横向政府间关系更多的是通过彼此沟通、交流、协商与合作的形式来表现，其关系的走向也较之垂直政府体系更为微妙而难以把握。在长三角区域16个城市间，也存在着这些情况，比如地方政府之间因为历史遗留问题或者现实利益问题等，在谋求一体化过程中心存芥蒂，面和心不和，无法形成共同的体认与政策导向。因此同级政府间关系的状况很大程度上决定了区域行政的成败。
第三，区域公共产品和服务的制度供给。区域公共产品和服务是与区域公共问题联系在一起的。区域公共问题的层次性和多样性及其不同的内在特质，决定了区域公共产品和服务的供给机制的差异性。区域合作行政必然是跨越国家行政区划的政府间合作与协调机制的设立与运行。因此，针对长三角区域合作行政，区域层面的公共产品与服务的制度供给问题也是一个主要的变量，是区域合作行政体制与过程的主要内容。
第四，行政区划的现状与变动。从根本上讲，行政区划问题属于上层建筑的政治行政问题。因此，也是影响区域府际关系的重要变量之一。行政区划是横亘在区域政府间的一个刚性制约，所以需要重视该变量，探讨如何使其朝着有利于区域整合的方向发展。从区域行政视角对行政区划的探讨，至少可以从3个向度进行:一是纵向的历史分析，即要归纳梳理中国自秦汉以来几千年错综复杂的行政区划史，总结其经验，汲取其教训；二是横向的国别比较研究，即要比较我国在经济体制逐步与国际接轨、管理模式与世界相互沟通的情况下，中外行政区划的异同与优劣，特别是经济市场化的大背景下，行政区划的刚性约束与市场经济的自由竞争之间的相关关系；三是国内的实证研究，即对现实中的行政区划调整进行广泛深入的实证研究，审视其利弊得失，探讨行政区划改革的良策，避免由于行政区划的盲目调整而造成行政成本加大、管理层次增加以及市县矛盾、市区矛盾等弊端。由此可见，在建设和完善长三角区域合作行政体制的过程中，我们也必须重视行政区划问题这一变量。
以上4个变量并不足以覆盖区域合作行政管理实践活动中千变万化的复杂情况。本书只是去其枝蔓、取其主干，抓住主要矛盾的主要方面展开深入思考与探讨。毋庸置疑，区域经济一体化及社会城市化转型是区域合作行政体制形成发展的经济与社会基础。因此，本书对区域行政变量的分析是在其基本经济、社会背景条件设定的前提下，为了研究分析的需要，只对其中起到决定性影响的一些体制内变量进行重点考察与分析，是对区域行政的一个政治/行政视角的解读与分析。本书将在后面各章节逐一展开研究论证。
【注释】
[1]就目前来说，长三角16个城市虽然还存在着一定程度的市场分割、产业同构与重复建设，但是当地政府都越来越清楚地意识到不能一味求大贪全，应该发挥各自的优势产业与地方特点，同时加强地方间合作互动，利用兄弟城市的资源为己所用，苏州机场的停建就是对此最好的证明。如此才是区域协调发展，符合科学发展观的精神。
[2]浦兴祖主编:《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社1999年版，第327页。
[3]《中国大百科全书》法学卷，1984年版，第675页。
[4]刘君德:《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社1996年版，第93页。
[5]长三角各成员城市横跨江苏、浙江和上海3个省市，包括直辖市、副省级和地级市三个行政层级。
[6]〔德〕柯武刚、史曼飞:《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第44页。
[7]〔英〕亚当·斯密著:《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），郭大力、王亚南译，商务印书馆1974年版，第408页。
[8]杨瑞龙:“我国制度变迁方式的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为”，载《经济研究》1998年第1期。
[9]李军鹏:“论新制度经济学中的政区竞争理论”，载《唯实》2001年第4期。
[10]柯武刚、史漫飞:《制度经济学—社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版。
[11]经济区经济是指在一个自然区域内，不同行政区域以相同或互补禀赋要素为基础，以共同发展目标为纽带的区域经济共同体。
[12]辛向阳:《百年博弈——中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社2000年版，第268页。
[13]吴家庆:“地方保护主义何以愈演愈烈”，载《求是》（内部文稿）1995年第14期。
[14]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998版，第339页。
[15]产于欧洲北海的沙丁鱼性情比较懒惰，从海里捕捞上来后往往不爱游动，很难存活较长时间。当地的渔民想了一个绝招:在渔舱里放进几条比较凶猛的鲶鱼。这样一来，沙丁鱼在鲶鱼的追赶下，始终处于紧张游动的状态，正是这种状态反而使沙丁鱼充满活力，能够存活更长的时间。管理学中把这一现象统称为“鲶鱼效应”。
[16]王国生:“转型时期地方政府面临的制度环境及其市场地位分析”，载《南京社会科学》1999年第1期，第9—14页。
[17]Qian Y.Y.＆Weingast B.R.，Federalism，Chinese Style:The Political Basis for Economics Success in China，World Politics，1995/1，pp.50-81.
[18] 王川兰:“从二分到合作:区域经济发展中的公共行政结构与范式”，《学术研究》2007（5）。
[19]在长三角16个城市中，如南京与无锡、杭州与嘉兴等是省会城市与地级市的关系，是一种上下行政级别下的斜交非水平关系。又如上海是直辖市，而无锡只是地级市，两者的关系也是无隶属关系下的不同层级间关系。而长三角所包括的大部分城市间的关系是横向平级的，如杭州与南京都是省会城市，彼此平行，再如扬州与台州、嘉兴、舟山等等都是地级市，也是横向水平关系。
[20]长三角地区都市圈中的层级性与差异性主要表现为各城市的定位与作用的不同。上海已无可争议地成为长三角区域一体化发展的中心，处于龙头地位，是该城市网络的最高层级与中心。南京与杭州紧随其后，是两个副中心，其他13个城市在与区域中心的紧密衔接协调中实现联动式一体化发展。
[21]Hoover E.M.，Giarratanni F.:《区域经济学导论》，上海远东出版社1992年版，第239页。
[22]同上注，第220—221页。
[23]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第240页。
[24]赵永茂等主编:《府际关系》，元照出版社2001年版，第86页。
[25]Jacques Lagroye ＆Vincent Wright，Local Government in Britian ＆France，Geroge Allen ＆Unwin 1979，p.214.
[26]赵永茂等主编:《府际关系》，元照出版社2001年版，第87页。
[27]由于历史地理、主权等原因，法国另有4个海外大区以及科西嘉岛大区，属于特殊建制。
[28]Paul Godt，Policy－making in France－From De Gaulle to Millerrand，p.43.
[29]Peter A.Hall，Developments in France Politics，Macmillan，London 1990，pp.159-160.
[30]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第189—190页。
[31]Stocker，R.，1991Reluctant Partners，Pittsburgh，P.A.:University of Pittsburgh Press.
[32]此处指无行政隶属的政府间水平横向关系，谁也无法领导谁，因此存在着沟通、协调与合作的问题。这方面与长三角地区的地方政府间的行政关系类似。
[33]转引自赵永茂等主遍:《府际关系》，元照出版社2001年版，第63页。
[34]转引自Agarwal N.N.，Principles of Political Science，pp.97-98。
[35]Thomas R.Dye:Politics in States and Communities，p.84.
[36]李昌道:《美国宪法史稿》，法律出版社1986年版，第326页。
[37]罗孟浩:《各国地方政府》，政治大学出版委员会1975年版，第199—201页。
[38]〔美〕郝乐威:《美国州政府与地方政府》，（台北）国立编译馆1991年，第14—15页。
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