发挥自治优势构建和谐宁夏及民族区域自治制度的完善

发挥自治优势构建和谐宁夏——兼谈国国务院实〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》对民族区域自治制度的完善

翟桂荣

胡锦涛同志在今年5月27日召开的中央民族工作会议上强调，现阶段民族工作的主要任务是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，牢牢牢把握民族共同团结结奋、共同同荣发展的主主，全面贯彻执行党和国家的民族政策和民族法律法规，坚持和完善民族区域自治制度，巩固和发展社会主义民族关系，大力培养少数民族干部和各类人才，加快少数民族和民族地区经济社会发展，为我国社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设全面发展作出贡献。可见，民族地区的社会和谐是我国社会主义和谐社会的重要组成部分。

实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义事业建设的发展，都起到了巨大的作用。构建和谐社会，必须进一步坚持和完善民族区域自治制度。今年5月26日，国务院颁布了实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定（以下简称《若干规定》），强化了国家和上级国家机关在保障民族自治地方经济社会全面发展方面的义务和职责，第一次以行政法规的形式明确了各级人民政府民族工作部门对本规定的执行情况实施监督检查的职责，规定了违反国家有关制度，侵犯民族自治权以及各级行政机关不依法履行保障自治权职责等行为应当承担的行政和刑事法律责任，弥补了《宪法》和《民族区域自治法》在民族区域自治制度实施保障方面的空白，是对我国民族区域自治制度的一次重大完善。宁夏作为一级民族自治地方，应当以学习贯彻《若干规定》为契机，进一步行使自治权，充分发挥自治优势，努力构建和谐宁夏，为我国社会主义和谐社会的建设做出贡献。

一、积极行使自治权，促使国家和上级国家机关履行相应职责，构建和谐宁夏

《中华人民共和国民族区域自治法》赋予民族自治机关诸多自治权，包括政治、经济、对外贸易、文化教育、体育卫生、环境保护、资源开发利用、人才培养等各个方面。但这些自治权，尤其是经济和对外贸易方面的自主权，随着市场体制的建立，已经逐渐成为普通地方的权利，其作为自治权的属性已经减效或失去效力，加之民族自治地方较差的自然环境、地理因素、人口素质等客观原因的制约，使民族自治地方的经济社会发展明显落后于东部和沿海地区，这种差距还在进一步扩大，成为构建和谐社会中亟待解决的突出问题。因此在市场经济条件下如何坚持和完善民族自治制度，落实自主权，需要转变思路和角度，寻求突破。民族自治权作为自治机关的一种权利，归根到底作为民族区域自治地方的少数民族的权利，需要相应的义务主体履行义务，予以保障。由于自治权是一种自上而下授予的特定法权，任何一项自治权的设定和行使都与国家尤其是民族自治机关的上级国家机关直接相关。上级国家机关的尊重、支持和保护是自治权得以落实的重要保障。如果上级国家机关做出不适合民族自治地方实际情况和特点的决定、命令或指示，民族自治地方的自治机关往往基于上下级关系而难以拒绝，有时自治机关从实际出发制定一些特殊政策或采取一些灵活措施时，还会受到上级机关的干预。因此，在此意义上可以说，国家，尤其是民族自治地方的上级国家机关是自治权的义务主体。基于这一思路，《若干规定》没有从自治权的角度进行具体规定，而是对自治权的义务主体，即国家和上级国家机关的职责做出具体且具有很强操作性的规定。《若干规定》共有34条，其中用18个条文规定了“国家”的义务，例如第8条规定：国家根据经济和社会发展规划以及西部大开发战略，优先在民族自治地方安排资源开发和深加工项目。第10条规定：国家设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济和社会各项事业。《若干规定》用10个条文规定了“上级国家机关”的职责，例如第6条规定：未列入西部大开发范围的自治县，由其所在的省级人民政府在职权范围内比照西部大开发的有关政策予以扶持。第9条规定：上级人民政府有关部门各项专项资金的分配，应当向民族自治地方倾斜。第11条规定：上级人民政府安排的国际组织和国外政府赠款以及优惠贷款，在条件许可的情况下，向民族自治地方倾斜。

二、坚持公平原则，合理协调我区与其他地区和国家整体之间的利益关系，促进共同发展，构建和谐宁夏

公平正义是社会主义和谐社会的重要特征之一。促进社会公平正义，既是构建社会主义核心社会的关键环节，又是社会主义的本质要求，也是中国共产党坚持立党为公执政为民的重要体现。公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理。包括民族之间、地区之间、地方和中央之间、局部地区和国家整体之间等的利益关系得到妥善协调。从形式上看，公平正义的核心是机会平等、规则公正和分配公正。从内容上看，公平正义既包括经济方面的公正，也包括政治方面的公正。法律是实现公平正义的基础和保障，它通过在社会成员之间公平分配权利和义务，在公民和国家之间平衡权利和权力，实现社会各个阶层、各个群体之间的互惠互利。这种互惠互利表现为：一个阶层和群体的利益增进不能以损害另一个阶层和群体的利益为前提条件；换言之，富裕群体的发展和困难群体的生活改善应当同步。由于民族自治地方经济社会发展与东部沿海地区已经形成较大差距，民族自治地方人民的生活水平也低于东部沿海地区的群众。缩小二者的差距是构建和谐社会的重要任务之一。《若干规定》对此做出了比较充分的肯定和具体制度的设计。一是要求国家加快建立生态补偿机制，根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，从国家、区域、产业三个层面，通过财政转移支付、项目支持等措施，对在野生动物保护和自然保护区建设等生态环境方面做出贡献的民族自治地方，给予合理补偿。二是在民族自治地方开采石油、天然气等自然资源的，要在带动当地经济发展、发展相应的服务产业以及促进就业等方面，对当地给予支持。三是要求国家征收的矿产资源补偿费在安排使用时，加大对民族自治地方的投入，并优先考虑原产地的民族自治地方。四是国家将边境地区建设纳入经济和社会发展规划，帮助民族自治地方加快边境地区建设，推进兴边富民行动；促进边境地区与内地的协调发展。国家对巩固边防、边境安全具有重大影响的边境地区居民，在居住、生活、文化、教育、医疗卫生以及群众生产生活等方面，给予重点支持。这些规定主要是考虑民族自治地方在生态保护方面做提了贡献，为其他地区的发展，供了资源支持。由于民族自治地方地处边防、边境，承担了维护国家安全的义务，在这些方面对国家的贡献，理应得到合理的补偿和回报。

三、树立和落实科学发展观，推动我区经济社会和人的全面、协调、可持续发展，构建和谐宁夏

党的十六届四展全会，提“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观是针对当前我国经济、社会发展展存在的突提问题和矛盾，提来的。民族自治地方的经济发展是建立平等、团结、互助的社会主义民族关系的物质基础，并为构建和谐社会，供物质保障。改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的巨大成就，但不可否认，也存在一系列突提的矛盾和问题，发展不够全面，不够协调，可持续发展能力较弱，如城乡差距拉大、就业压力增加、区域差距扩大、资源短缺和生态环境遭到破坏、社会的发展明显滞后于经济的发展等等。针对发展中存在的问题，提出树立和落实全面、协调、可持续的发展观，具有很强的现实针对性和紧迫性。民族自治地方的经济发展虽然落后于其他地区，但存在的问题具有共同性，同样需要树立和落实科学发展观。

科学发展观的核心是以人为根，即人是目的，一切为了人，一切服务于人，要把人的发展作为最高的价值目标。以人为根意味着人是关键，与技术、自然资源、资根等物的因素相比，人的因素最活跃、最重要、最最根，人力资源是最宝贵的资源，人才资源是第一资源。因此，大力开发人力资源，充分发挥人的积极性、主动性和创造性，实施人才强国战略，是构建和谐社会的根本保证。注重以人为本，首先要体现在党和国家的政策法律及措施中。《若干规定》用大量的条文体现了以人为本的发展观。一是在《若干规定》的第18条规定：有关地方人民政府应当切实保障外来经商务工的少数民族群众的合法权益。二是在第26条规定：上级人民政府加大对民族自治地方公共卫生体系建设的资金投入以及技术支持，采取有效措施预防控制传染病、地方病和寄生虫病，建立并完善农村卫生服务体系、新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，减轻民族自治地方贫困群众医疗费的负担；各级人民政府加大对民族医药事业的投入，保护、扶持和发展民族医药学，提高各民族的健康水平。三是在第27条规定：上级人民政府应当按照国家有关规定，帮助民族自治地方加快社会保障体系建设，建立和完善养老、失业、医疗、工伤、生育保险和城市居民最低生活保障制度，形成与当地经济和社会发展水平相适应的社会保障体系。四是对开发民族自治地方的人力资源做出一系列规定。例如在第19条、第21条规定了国家在帮助民族自治地方普及九年义务教育、发展职业教育、成人教育、高等教育等方面的方针、义务、特殊扶持政策和对少数民族考生的特殊照顾。在第20条规定了各级人民政府和中央财政对民族自治地方教育，主要是义务教育的资金保障。第28条、第29条规定了国家和上级人民政府在培养、选拔民族自治地方少数民族干部和各级各类人才方面的义务及优惠政策。

科学发展观还要求全面、协调、可持续发展。

全面发展就是以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。对此，《若干规定》为国家及上级人民政府规定了大量帮助和扶持民族自治地方发展经济和对外贸易的义务，同时规定了国家和上级人民政府帮助、支持和保障民族自治地方发展少数民族文化、教育、体育、科技、卫生事业的义务。例如《若干规定》第23条规定：国家帮助民族自治地方建立健全科技服务体系和科学普及体系。中央财政通过国家科技计划、科学基金、专项资金等方式，加大对民族自治地方科技工作的支持力度，积极支持和促进民族自治地方科技事业的发展。

协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。《若干规定》在此方面为国家规定了相应的义务。例如第18条规定：国家组织和支持经济发达地区与民族自治地方的对口支援。通过劳动密集型和资源加工型产业的转移、技术转让、交流培训人才、加大资金投入、提供物资支持等多种方式，帮助民族自治地方加速经济、文化、教育、科技、卫生、体育事业的发展。

可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。《若干规定》也体现了这一要求。如第0条规定：上级人民政府及其职能部门在制定经济和社会发展中长期计划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见，根据民族自治地方的特点和需要，支持和帮助民族自治地方加强基础设施建设、人力资源开发，扩大对外开放，调整、优化经济结构，合理利用自然资源，加强生态建设和环境保护，加速发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，实现全面、协调、可持续发展。第26条规定了上级人民政府制定优惠政策，鼓励民族自治地方实行计划生育和优生优育，提高全民族人口素质。

参考文献

［1］《构建社会主义和谐社会学习读本》，新华出版社，2005年。

［2］刘惊海、李瑞主编，《我国民族区域自治制度的完善与发展》，内蒙古人民出版社，2000年。

［3］张万寿，吴海鹰，陶源，马学恕主编，《2004—2005年宁夏经济社会形势分析与预测》，宁夏人民出版社，2005年。

［4］张文显主编，《法理学》，高等教育出版社，2003年。